如何解决大城市用地指标困境？深圳探索创新耕地占补平衡制度

日前，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，自然资源部支持广东和深圳，从国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，推动自然资源领域治理体系和治理能力现代化。

在建设用地方面，自然资源部发出的意见提出要支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制；支持探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策，探索海域立体分层设权。

深圳作为中国设立的第一个经济特区，城市发展较早较快，但同样也面临着建设用地紧缺的矛盾。公开数据显示，目前深圳全市面积仅有1997.47平方公里，（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。另据2019年12月，深圳市规划和自然资源局、市统计局联合发布的数据显示，深圳耕地的面积达3618公顷（5.43万亩）。此外，按照2005年10月17日公布的《深圳市基本生态控制线管理规定》，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。

《经济日报》指出，根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%~40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

由此，对于土地资源稀缺的深圳而言， 探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制等措施可有效化解深圳建设用地“短缺”的矛盾。

贝壳研究院首席市场分析师许小乐指出，长期以来，我国面临区域发展不均衡，东部较发达地区耕地、建设用地指标紧缺，相对而言中西部地区土地相对充足，但土地利用率较低、土地价值难以实现，这些不均衡制约国家整体发展。《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》是中央对于土地管理、审批权限向省、市政府转移。首次选定粤港澳大湾区，是基于大湾区尤其是深圳城市耕地、建设用地指标显著紧缺的现状。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，深圳发展的比较早，可建设用地已接近“天花板”，但是城市要发展，就只能通过省域内的建设用地交易机制来实现。比如河源、惠州这些地方的建设用地指标比较多，深圳可以购买这些建设用地指标，而河源等城市也可以享受到深圳城市化进程带来的红利。

苏州大学法学院教授、副院长程雪阳也指出，此次意见明确“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制”，深圳这类城市要发展，但又不能触碰耕地红线、生态红线，就可以全国一盘棋，深圳可以向宁夏、甘肃这样有大量的耕地的地方实行跨区域交易。

对于推出“补充耕地指标跨区域交易机制”的原因，中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长邹琳华表示，推出“补充耕地指标跨区域交易机制”主要是破解超大城市建设用地指标紧缺的困境，顺应人口向大城市流动的需要。像深圳这种城市，建设用地极为紧缺，占用耕地也难以在区域内实现平衡。推出“建立省域内的建设用地交易机制”以及“补充耕地指标跨区域交易机制”可以在更大范围内实现建设用地和耕地的配置与平衡，有利于提高土地利用效率，平抑土地价格。

“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，未来通过跨区域土地交易获得土地增量，有利于改善建设土地不足对于城市建设和经济发展的制约，并改善房地产市场土地、住宅供不应求的矛盾。”许小乐说道。

邹琳华提到，按规定占用多少耕地就要补充多少耕地，保证耕地总量不减少。“问题是像深圳这样的城市，占用了耕地没有地方可以补充。或者在全省范围内，也没法等量补充。这时，如果中西部省份有条件可以代为补充耕地，再通过跨省指标交易的方式由深圳给予资金补偿，双方都达到了各自的目的。”