统分结合思想下贫困地区乡村产业发展策略

原创 张晓婧、戴昳雯 中国城市中心规划院

文章来源：[C]// 2019中国城市规划年会. 0.

张晓婧，中国城市和小城镇改革发展中心规划院

戴昳雯，中国城市和小城镇改革发展中心规划院

摘要：党的十九大以来，乡村振兴成为促进发展的重要战略之一。发展壮大贫困地区村集体组织是贫困地区打赢脱贫攻坚战的基础，也是贫困地区实现乡村振兴的必由之路。本文从“统分结合”思想的角度，分析贫困地区“弱统强分”的村集体存在的发展困境—土地利用低效，集体组织经营、控制力薄弱，农民发展集体经济意识不强，资源利用率低下；并研究如何加强贫困地区村集体组织“统”的能力。本文通过明确村集体“统什么”—识别“统”的资源要素，探讨村集体“怎么统”—产业特色、市场需求、设施条件、联结机制等方式，从而建立村集体有效的“统一”运营发展的路径。通过对贫困发生率较高的崇左市乡村产业发展困境及原因入手，提出崇左壮大村集体组织统筹能力的措施和路径，提高崇左市村集体带领乡民、组织乡民、服务乡民的能力，以期增强贫困地区村庄产业发展的内生动力，从而促进农业产业发展、农民增收。也希望本文对我国其他贫困乡村的产业发展有所帮助和参考。

关键词：贫困地区，乡村振兴，统分结合，产业发展

1、引 言

十九大提出的乡村振兴战略，是基于我国社会主要矛盾发生转变而提出的一项立足长远的重大战略，是新时代做好“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略，产业兴旺是重点，而发展壮大村级集体经济是实现乡村产业振兴的必由之路。贫困地区经济发展缓慢，交通不便，农民普遍素质不高，农民组织化程度低，个体农户难以抵御市场需求变化风险，探索如何发展壮大贫困地区集体经济，是贫困地区乡村产业振兴的关键因素。统分结合的农村双层经营体制是农村集体经济的核心内容，理解“统分结合”思想的内涵，探讨贫困地区村集体组织双层经营体制建设存在的不足，在准确把握双层经营体制“统”与“分”的尺度的基础上，探索统分结合思想下贫困地区乡村产业发展策略，对乡村产业经济发展具有较强的实践指导意义。

2、统分结合思想内涵与解读

2.1 统分结合思想的发展阶段及历程

从建国以后，农民成为土地的主人，农村地区以家庭为基本单位的个体经济得以发展，我国农村统分结合双层经营体制逐步形成，我国农村基本经营制度“统”与“分”的发展大致可分为以下阶段：

——建国后到改革开放前

1953年颁布的《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》鼓励农民进行生产合作化，加入各种形式的合作社成为农村生产的绝对主流，农村集体经济逐步成型。1958年后，人民公社制度建立并在农村社会各方面发挥统管作用，“统”成为这一时期的农村经营制度的主旋律。

—— 1978年到2002年

改革开放后，农民对“包干到户”“包产到户”等分散经营的的方式热情高涨。1983年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》肯定了家庭承包经营，并指出联产承包制采取统一经营与分散经营相结合的原则。到1991年，十三届八中全会正式提出了“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”。家庭联产承包责任制首次实现了土地所有权与土地承包经营权的“两权”分离。这一时期虽然明确提出了“统分结合”的说法，实则“分”强“统”弱，几乎全国都在推行家庭分散经营模式，“统一经营”更多停留在理论和制度层面。

——2003年到2012年

进入21世纪后，工业化和城镇化进程加快，农村基本经营制度滞后发展形势变化的步伐，导致农村地区经济社会发展的各种矛盾日益凸显。2003年十六届三中全会提出了“深化农村改革、完善农村经济体制”。2008年，党中央进一步提出了“家庭经营向集约化转变、统一经营向组织化转变”。坚持土地集体所有权、稳定农民的土地承包权，鼓励和引导土地经营权的合理流动，通过适度规模经营提高规模效益，一系列的政策方向体现出了政府对“统分”关系进行的新思考。

——2013年至今

土地经营权流转步伐加快，土地承包主体与经营主体日益趋向于分离。2013年的中央农村工作会议明确要求“将农地承包经营权分设为承包权、经营权”。在此基础上，2016年发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出了“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。由此，以农村承包地“三权”分置为基础的“统分结合”的多元经营体制改革思路正式确立，为2018年、2019年的乡村振兴工作中关于土地改革和农村基本经营制度的发展指明了方向。

图1 “统分结合”思想发展阶段

2.2贫困地区村集体“弱统强分”的困局

我国经济社会发展不充分不平衡的问题不仅存在于城乡之间，同样存在于乡村与乡村之间。虽然农村地区经营制度整体已转向“宜分则分、宜统则统”“统分结合”的发展趋势，但贫困地区受经济社会发展基础的制约，仍普遍停留在“弱统强分”的阶段。截止2019年1月，全国尚有584个国家级贫困县仍未脱贫摘帽， “弱统强分”的问题直接导致了贫困地区村集体组织的服务管理作用弱化，成为制约其产业发展的障碍。

2.2.1农地分散零碎，土地利用低效

一方面是许多贫困地区本身受到地形、地质等自然因素限制，农地天然呈现小而散的分布形式，不利于土地流转；另一方面在贫困地区从事农业生产收益不高，大量青壮年劳动力外流，村庄“空心化”现象突出，而土地绝大多数都是承包到户、分散经营，难以发挥集体经济的优势作用，导致资源利用低效、土地摞荒问题严重。此外，近年来国家虽然开展了集体经营建设用地入市等一系列改革试点，但贫困地区由于经济基础较差，利好作用不明显，农村集体经济发展不充分的问题难以得到解决。

2.2.2集体组织经营、控制力薄弱

与东部沿海经济发达地区不同，贫困地区的集体组织缺乏强而有力的管理队伍。大批青年离开故土进城求学务工，而具备相关知识背景的专业人士不愿意去落后的乡村地区就职，导致集体组织的管理队伍普遍存在年龄偏大、文化程度不高的问题，农村经济建设缺乏专业知识和技术。

另一方面，对于大多数的贫困地区农村来讲，集体资产规模很小，然而管理的难度却很大，集体组织本身也存在着诸如机构不健全、办事效率低、各项制度尤其是财务制度执行不严格等诸多问题，集体经济“空壳化”现象凸显。

2.2.3农民发展集体经济意识不强

贫困地区的农民普遍受教育程度较低，接受新事物能力和积极性较差，对于已经实行多年的家庭联产承包责任制墨守成规，甚至受到过去传统人民公社的集体生产方式的影响，对集体经济的认识存在误区、信心不足。还有部分人简单认为搞市场经济应以发展个体经济为主，集体经济无关紧要，因而对发展农村集体经济的思想意识十分薄弱。

另一方面，部分贫困地区长期受国家资金和政策扶持，干部群众产生了“等、靠、要”的惰性思想，导致农村基层组织乃至整个乡村地区缺乏奋斗、进取、精神和自力更生的决心，大家对集体经济弱、基层组织作用不明显、整体贫困的现状听之任之。

2.2.4 资源利用率低下

贫困地区由于经济基础较差，在交通设施、基础设施建设方面欠账较多，加之没有完善的基层组织以及合理的规划、对自身优势认识不清、不善招商引资等因素，导致自然风光、民俗文化、水文地质等各类优势资源得不到有效的开发利用。

综上所述，贫困地区“弱统强分”问题形成原因是复杂的，要打破“弱统强分”局面对贫困地区农村产业经济发展的不利影响，应从上述方面着手，对症下药。

3、贫困地区“统分结合”的产业发展新路径

强化贫困地区村集体“统”的能力，首先要明确村集体能统筹协调哪些资源要素，更重要的是，统筹资源实现规模化经营的基础上，能够有效的运营“统一”后的资源，并且对新型经营主体和小农户提供扶持和帮助，提高当地农业生产效率，推动农业产业化发展。真正建立起村集体“统”的作用，从而指导和发展农村产业。

3.1识别“统”的资源要素

3.1.1土地资源的“统”

大多贫困地区自然条件较差，土地零碎，人均耕地资源不足，是农业产业发展最主要的制约因素。村集体组织应发挥较容易协调农户进行大规模土地流转，并且有效带动和帮助农户化解流转过程中出现各种矛盾的优势，整合分散土地。还可以通过“三资清理”对分散闲置的宅基地及其周边地、田边地、路边地，以及不合法不合规的集体用地进行清理整合，实现本集体土地的连片集中，有效解决土地流转及规模经营的难题。

3.1.2生产服务的“统”

贫困地区生产服务市场发育不成熟，且分散的小农户和生产服务市场直接对接的能力较弱，由村集体组织统一与市场对接，可以提高生产规模和生产利润。在种植环节，对当地的种子、化肥统筹购买；统一整合协调农机具、烘干设备进行耕种、收割，提高农产品质量，降低单个农户的农资、生产成本，整体提高农业生产效率。

3.1.3农业技术的“统”

贫困地区受到地理位置、交通条件、网络信息条件等因素的制约，农业技术很难由农技部门快速直接的推广到单个农户。特别是贫困地区新型经营主体较少，大部分农地仍属于小农户分散经营，生产者获得新技术的渠道更加不畅。村集体可以承担起农技部门与分散农户之间的信息桥梁，进行农业生产技术的统一支持，将农业技术由村集体组织直接对接到单个农户，可以使得分散经营实现规模化效益。

3.1.4思想意识的“统”

加大贫困地区农户的思想教育引导，从意识脱贫，再转变为物质脱贫。带领农户尤其是贫困户主动思考产业发展，谋划发展方向。加强市场和经营方面的宣传和培训，指导农民运用微信、网络等平台进行农产品销售，同时积极推广电子结算系统等设施等，提高农户与市场对接的能力，把农户的思想统一到大力发展乡村产业经济上来。

3.2增强“统”后的运营能力

3.2.1挖掘产业特色

在本地规模化经营的基础上，村集体可以从两个方面挖掘本地特色产业。一方面，贫困地区往往自然生态保持较好，没有环境污染，农作物属于绿色纯天然状态生长。随着目前城市居民对健康的重视程度增强，绿色无公害产品需求旺盛，可相应扩大绿色有机农产品的种植规模。另一方面，贫困地区往往具有特殊的自然资源、民俗人文，由于旅游基础设施不完善，使得外界无法了解这些贫困地区的旅游资源。村集体可以勇于探索多元化的融资渠道，以村集体为主体主导或者直接进行开发旅游经营活动，使村集体和村民享受到城镇化的红利，可以获得长期持续的收益。

3.2.2对接市场需求

国内消费需求不断升级，技术不断进步发展，消费者不仅仅单纯地满足于购买传统的产品或服务，地域化的特色产品或服务所带来的体验感受等心理效应越来越收到重视。村集体组织的带头人要善于主动把握和捕捉城市居民的现代消费升级趋势，根据市场需求实时地调整产业结构以及产业业态，特色产品不但能补足城市发展短板，还要能够迎合适应新时代的消费需求，从而实现村民经济利益的最大化。此外，在产销上可以整体打包销售，减少市场销售风险。

3.2.3改善设施条件

集中力量发挥完善村内公共服务设施、基础设施。有农业生产优势的村庄着重在农业生产设施方面建设完善，有旅游资源优势的村庄着重在旅游设施和旅游服务质量方面完善、提高。积极组织农户，利用当地石材建设具有本地乡土风情的特色乡村景观，提高村民生活居住品质。

3.2.4完善利益联结机制

村集体可以组建合作社或者资产管理公司，鼓励农户将闲置的农地、宅舍交于资产管理公司管理，由资产公司进行统一的运营，村集体和农户要协商好收益分配办法。资产公司雇佣参与合作的农户对入村的经营主体进行务农、保洁、保安等生产、生活性服务，村集体获得的收益及时与农户进行兑付。由此，形成“村集体+合作农户”的利益共同体，实现农民与村集体经济的共同发展和利益共享。

图2 贫困地区“统分结合”产业发展新路径

4、贫困地区“统分结合”乡村产业规划实践

4.1崇左市乡村产业发展困境及原因

崇左市地处广西壮族自治区西南部，与越南接壤。崇左市是典型的“老少边穷”地区，2018年农村居民人均可支配收入为11946元，低于14617元的全国平均水平；下辖7个县市区中有4个定为国家级贫困县，其中两个截止2018年底仍未摘帽。2017年底，全市“空壳村”的比例接近50%，仅有三分之一的行政村年收入在2万元以上，年收入5万元以上的村占比不到8%。此外，各村之间也存在着发展不平衡的问题，区位较好、自然资源丰富的村庄集体经济发育相对较好，反之则较为薄弱。集体经济发育滞后、基层组织作用不明显，从多个方面制约了崇左乡村产业的发展。

4.1.1 主导产业发展不充分

农作物品种待优化。崇左市是我国重要的糖料蔗产地，种植面积和产量均居全国前列，但黑皮果蔗等高产高糖的优质品种种植比例并不高。除自然因素限制外，农民普遍存在一定的惰性，不愿主动探索尝试改良品种，同时也缺乏相应的技术渠道。

一二三产融合程度较低。一方面是农产品加工生产企业缺乏，仅有46家，且除蔗糖企业为精加工外，其他企业都属于粗加工，农产品加工率仅为4%左右，利润率较低。另一方面是旅游与农业融合不够，自然观光、乡村旅游尚不能联动，不能相互促进，旅游产品相对单一。

现代农业生产技术应用水平不高。崇左市目前仍以分散的农户经营为主，土地种植地块零碎，经营管理分散，无法大规模使用大型农业设备和先进农业技术，例如糖料蔗的综合机械化率仅为63%，不能适应市场化、产业化、规模化的发展需要。

4.1.2 农业品牌建设力度不够

崇左市农业产业呈现出“大而不强”的尴尬局面，具有区域特色的农业品牌比较缺乏。截止2017年底，崇左市获得 “三品一标”认证仅23个。一方面是由于龙头企业数量少，另一方面是由于农民合作社带动能力不强。崇左市虽然全部行政村都建立了村民合作社，但获“三品”认证、拥有自主注册商标的合作社仅有6个，兴办加工实体、对产品进行初加工的合作社5个。上述原因导致农产品在精深加工、包装、策划营销等方面缺乏专业技术力量支持，农产品质量安全追溯体系尚未建立，推行标准化生产的工作仍然任重道远。

4.1.3 基础设施建设滞后

一方面是交通基础设施建设滞后，县、乡道建设标准不高，通村通组道路路况差、部分尚未实现硬化，直接制约了现代物流服务的发展，从而影响农产品的销售运输。另一方面农业基础设施建设也是短板。小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠等农田水利设施、机耕路的建设都不能满足发展现代农业生产的需要，季节性和工程性干旱问题突出。

4.1.4 沿边优势利用不足

崇左市拥有凭祥、龙州、大新、宁明四个沿边县市，边境贸易较发达，但多以过道经济为主，未形成口岸经济，附加值较低。龙州县的口岸享有跨境旅游赴越南三天免签的优惠政策，但与之相应的旅游服务配套建设并没有跟上。边境地区居民享有每人每日8000元的互市贸易免税额度，但在实际操作中，个人想通过这一优惠政策获得长期稳定的收入存在许多困难，需要集体组织进行统筹。

4.2崇左市乡村产业发展路径

4.2.1做强甘蔗产业

统筹协调甘蔗“种、管、砍、运”各个环节。村集体积极组织宣传土地流转的优势，逐步打消农民对土地流转的顾虑，引导农民转变思维，自觉自愿的开展土地流转。支持利用集体土地和租用闲置土地种植甘蔗，扩大甘蔗的规模化种植。引导农户种植高产高糖新品种，提高脱毒健康种苗种植的覆盖率。村集体积极将发展基金投入到甘蔗生产中，购买适合崇左当地农业生产条件的中小型种植机、收割机、收集搬运机等农机具，以村集体为单位统筹协调出租农机具，提高单个农户的甘蔗种植机械化水平，提高生产效率，降低生产成本。以村集体牵头成立村办企业或者村办服务合作社，在甘蔗扩种和技术指导、“双高”基地建设方面进行甘蔗产前、产中、产后的全程管理。村集体与辖区内蔗糖企业签订协议，由蔗糖企业支付服务企业或合作社产业服务费用，村集体和村民获得相应的收入。不仅提高甘蔗种植质量、农户收入，也提高农户种植甘蔗的积极性。

4.2.2加快品牌建设

村“两委”带头，积极建设“一村一品”，支持本村具有富硒等地域优势的姑辽茶、苦丁茶、指天椒等特色农产品申报国家地理标志产品保护，申报无公害农产品、绿色农产品、有机农产品认定。引导村民增强品牌意识，扩大绿色农产品的种植面积，提高农产品质量。善于利用优势品牌包装农产品，通过电商等各类网络销售渠道提高农产品的品牌知名度，并与休闲农业、乡村旅游消费等结合。

4.2.3发挥沿边优势

中越边境尤其是口岸附近的村庄村集体积极引导或牵头成立边民合作社、边民互助组，支持种植大户跨境开展甘蔗、水果、坚果等农业种植合作。积极创办经济实体，开办贸易企业、运输企业、加工企业等，发展边境贸易、运输、农产品加工等产业。注重与国有企业、效益好的龙头企业联动发展，为这些企业提供土地流转、招聘工人、物流运输等生产性服务。也可以探索多个村集体联合创办合作社，共建基地、农贸市场、开发旅游资源等，促进农业一二三产业融合发展。

4.2.4完善基础设施

引导农户筹资筹劳参与建设村内道路、打井、建厕。缺水和易涝低洼地带的村级集体要积极建设排水设施，将农田水利设施建设纳入到村级公益资金里。推行村级设施共管共享，设立管护基金，落实管护责任人，解决无人管护，设施损坏严重的问题。村集组织引导村民加强本村农房庭院、房前屋后、村内道路绿化等的环境治理，采用芒果、龙眼、荔枝等经济、美观的本地树种绿化美化村内道路、广场；整治村内乱堆乱放、私搭乱建、随处乱扔垃圾等现象，打造具有民族特色、边关风情的乡村风貌。

4.2.5用好旅游资源

边境村庄和左江、黑水河沿线、德天-花山周围旅游资源丰富的村庄利用好中越沿边风貌、壮乡风情、森林资源以及“长寿之乡”的资源优势，迎合“亲子活动”、“文化游学”、“度假养生”、“野外拓展”等的新型消费需求，村级集体整合扶持资金或与企业联合开发边域观光、森林探险、生态养生、民俗体验等多种休闲旅游、乡村旅游等度假产品。依托现有的景区或景点，鼓励村内农户利用自身的房屋、土地发展创意餐饮、创意民宿、创意文化、创意节庆，建设停车场等旅游服务设施。

4.2.6推广扶贫车间

村集体积极参与扶贫车间的建设。利用本村闲置土地、闲置农房创办扶贫车间，加大招商引资力度，重点与制衣、农产品加工等劳动密集型企业，采用联办、合办等形式建立扶贫车间。可以将符合条件的家庭工厂、手工作坊等经营形式纳入到扶贫车间的扶持范围内，优先解决本村贫困人口的就业问题。

图3 崇左市特色优势产业分布图

图4 崇左市旅游资源分布图

5、结语

在贫困地区“弱统强分”的村集体组织发育状态下，强化村庄“统”的能力，识别贫困村能够统筹协调的土地、生产资料、农田技术、思想意识等资源要素，在资源要素“统一”后的环节积极与消费市场对接，引导农户提高品牌建设意识，充分将自身的旅游、生态、农业等资源优势转化为村庄发展优势。积极创办“扶贫车间”解决贫困户就业问题。通过以上措施强化村集体“统”后的路径，引导贫困户以及分散的农户增强自我发展的能力，使得贫困乡村具有强有力的内生发展动力。

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原标题：《统分结合思想下贫困地区乡村产业发展策略》

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