观察 | 多地试点个人债务清理机制 深圳出台我国首部个人破产法规

核心提示：除深圳出台我国首部个人破产法规外，浙江、江苏等地也已开展个人破产或者个人债务清理机制的试点工作。中国人民大学法学院教授汤维建认为，它将为未来推出个人破产法提供宝贵的实践经验。

人民视觉/供图

记者|任文岱

责编|薛应军

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8月26日，正值深圳经济特区建立40周年，深圳市六届人大常委会第四十四次会议表决通过《深圳经济特区个人破产条例》（下称《破产条例》）。它的通过意味着我国在个人破产领域的制度建设完成了试点破冰。据悉，该《破产条例》将于明年3月1日起正式实施。

多年来，一直有专家呼吁，当前建立个人破产制度时机已成熟，建议加快制定出台国家层面的个人破产制度。2019年2月，最高人民法院提出推动建立个人破产制度及相关配套机制，并将之列入“五五改革纲要”；同年6月，国家发改委、最高法等13个部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出，研究建立个人破产制度，明确先重点解决“自然人连带责任担保债务问题”，后推进“自然人消费负债免责”，最终建立全面的个人破产制度。

未来如何将深圳“先行先试”的个人破产制度推向全国？近日，中国人民大学法学院教授汤维建接受民主与法制社记者专访时表示，我国当前的确需要对个人破产制度进行试点，然后再总结试点经验、根据试点所反馈的具体情况进行调整，最终向全国推广，为国家立法打下坚实基础。

拯救“诚实而不幸”的债务人

提到个人破产，许多人担忧“老赖”恶意逃债。《破产条例》出台后，也有人质疑深圳会不会成为恶意逃债者的“天堂”。汤维建表示，“老赖”原本是指具有债务清偿能力却不诚信偿还债务、恶意逃废债的人。这与个人破产制度规范的“诚实而不幸”并“丧失清偿能力”的债务人具有本质上的区别。

汤维建称，正确理解个人破产法规，需要牢牢把握住个人破产程序的适用范围，即凡是进入破产程序的债务人，首先应当具备破产条件，其次他们应当是“诚实而不幸的”。把握好这两点就可以有效避免破产程序沦为“老赖”的逃债工具。这是因为一方面具备破产条件的债务人无法通过自己的财产、劳力以及信用等偿还到期债务，另一方面债务人应当保证其在破产程序中是诚实的，即不存在恶意转移财产行为、诚实地向管理人展示财产、诚实地履行与债权人团体达成的协议、诚实地在行为考察期内积极寻找工作继续偿还债务，且债务人之所以陷入赤贫并非由于过度消费、恶意挥霍、犯罪或侵权行为导致的。对这类债务人而言，无论债权人如何相逼，债务人都无法偿还到期债务。

《破产条例》对债务人提出了多项约束，只有债务人如实申报财产，遵循诚实信用原则，主动移交财产并配合处置，履行应尽义务、遵守相关行为限制决定，才能依法获得剩余债务免除，且宣布破产3年后，才可以申请免除债务。除此之外，《破产条例》还提出了须在深圳居住且缴纳社保满3年等一系列条件。

三种程序保障个人债务清理

我国1986年12月颁布《中华人民共和国企业破产法（试行）》、2007年6月1日起施行《中华人民共和国企业破产法》，至今仅建立了针对企业法人的破产制度，一直未建立针对自然人、个体工商户、农村土地承包户等非法人主体的破产制度，但这种局面随着《破产条例》颁行或将得到根本改变。

据汤维建介绍，在我国商事活动中，对于企业的负债，债权人往往要求企业主对此提供担保，一旦债务人企业进入破产程序，债务人企业可能消亡，但企业主对企业的担保债务并不因此而解脱，由此导致许多破产企业无法“一破到底”，出现了许多“三角债”、法院“执行难”案件日益增多。

深圳作为我国市场经济体系发展较成熟的地区，对个人破产制度有更迫切的需求。参与《破产条例》起草工作的深圳市中级人民法院深圳破产法庭庭长曹启选说，当前，符合在深圳居住且连续参加深圳社保满3年门槛的约有600万人，参考香港每年个人破产申请数量大约为人口的千分之一的比例，预计每年个人破产案件约为五六千件。

《破产条例》的出台实施将为深圳经济发展、个人破产带来怎样的影响？汤维建表示，可以从《破产条例》规定的个人破产程序的作用角度看待该问题。

《破产条例》规定了清算、和解以及重整三种程序。根据规定，当债务人满足破产条件时，可以自由选择这三种程序进行债务清理。

汤维建表示，清算程序的优点在于可以一次性清理普通债务，但通过清算程序清理债务的破产人在以后一定时间段内的生活需要受到各种各样的限制。和解程序则是债务人与债权人团体达成有关债务展期或削减的和解协议。重整程序则是针对有稳定固定收入的债务人，以自己未来的收入为基础与债权人团体达成重整协议，通过未来收入进行偿债。

“从这三种程序的功能可以看出，三种程序均具有为‘诚实而不幸’的债务人提供喘息并得到债务舒缓的机会，让债务人通过合法程序正确地清理债务，避免因此出现舍弃生命等极端行为。同时，和解程序与重整程序表明，我们鼓励债务人努力偿还债务，这也与我国传统文化相契合。”汤维建说，债务人与债权人看似对立，但却又是统一的。债务人能够正确地、合法地清理债务，这不仅有利于保障债权人的合法权益，也与社会整体利益相符。因此，《破产条例》的实施，对深圳经济发展以及个人都是非常有利的。

试点工作为国家立法提供宝贵经验

当下，除深圳通过《破产条例》建立个人破产制度外，浙江、江苏等地也已开展个人破产或者个人债务清理机制的试点工作。

比如，浙江省温州市中级人民法院于去年9月印发《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》明确，个人债务集中清理程序是执行中的特别程序，即在现有法律框架内，按照执行和解和参与分配等执行制度和理论，参照个人破产的原则和精神，在进一步财产调查和清算基础上，通过附条件的执行和解或者金融机构一致行动，形成个人债务清偿方案，以达到执行程序有效退出、债务人信用修复的目的。

汤维建分析称，目前我国多地开展个人破产或者个人债务清理机制试点工作，与当地对个人破产制度的需求程度有关。自最高人民法院开展“基本解决执行难”工作以来，全国多地为化解执行难问题，对个人破产制度的需求明显增加，因此，除深圳外，全国其他地方的个人债务清理机制试点均由地方法院通过出台各种规范性文件来规范个人债务清理程序，但各地的程序模式并不统一，例如有的试点地区，虽然称是个人债务集中清理程序，但在本质上属于执行和解，不具有破产程序的性质。

汤维建表示，尽管目前各地的试点工作在现阶段可能会出现不同地区相互冲突的问题，但它将为未来推出个人破产法提供宝贵的实践经验。过去，有观点认为，我国财产登记制度和信用体制建设尚不成熟，不具备推出个人破产法的条件。但破产程序能否顺畅运行、发挥维护债权人利益、拯救“诚实而不幸”的债务人以及维护社会公共利益的功能，与其配套制度密不可分。比如，不完备的财产登记制度可能对债务人恶意财产转移行为、管理人全面接管债务人财产以及后续的债务人财产变价分配等问题会产生不利影响。而在破产程序中，信用体制与对破产人的失权与复权制度、良好行为考察期等存在直接关联。但随着我国有关财产登记的法律法规日益完善，以中国人民银行为主导的信用体制建设日益完善，由私人主体经营的信用产品日趋丰富，这将满足在市场经济中对于互为陌生主体之间进行商业往来的信用需要，也为个人破产程序得以顺利实行奠定了良好的基础。同时，个人破产程序与实施配套措施是相互促进的关系，即配套措施奠定了个人破产程序实施的基础，而个人破产程序的实施也会促进配套措施的进一步发展与完善。

设立破产行政管理机构意义重大

谈及《破产条例》制度建设，汤维建表示，其中的一大亮点是设立破产行政管理机构。它规定，成立破产事务管理部门，承担破产办理中的行政事务。同时，建立破产管理人制度，由债权人推荐的，或者是破产事务管理部门提出的破产管理人全面保管、清理、估价、分配破产财产。

“在我国，破产程序具有办事与办案相结合、开庭与开会相结合等特点，这实质上体现了我国破产程序中有大量事务性工作需要由法院来负责，例如管理人名册的编制、管理人选任、管理人考评等工作。”汤维建说，近年来，司法实践中，许多人呼吁成立破产行政管理机构以便其负责企业破产过程中的事务性工作。这不仅仅是因为法院负责此类工作存在司法权是否中立的问题，还因为我国破产案件的实际处置需要联合其他部门一同解决有关事项。

“因此，破产行政管理机构的成立，意味着法院可以从繁杂的事务性工作中抽离，可以专门负责破产案件中的纠纷处理，对于事务性的工作交由破产行政管理机构负责。”汤维建认为，这在未来国家个人破产法立法中也应当吸纳。

此外，汤维建建议，应加强刑法上有关破产方面刑事犯罪以及刑事责任的建设，进一步加强财产登记制度、信用体制等与个人破产程序相关的配套措施建设。

汤维建说，要增强个人破产程序中内部制度的建设。个人破产程序具有独有的自由财产制度、免责制度、失权与复权制度等，因此我国未来在制定个人破产法时要合理界定自由财产的范围，严格把握不予免责的情形及其债权种类等问题。

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原标题：《观察 | 多地试点个人债务清理机制 深圳出台我国首部个人破产法规》

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