从依据到数据：让检察建议更显实效性

文/本社记者 祁彪

《优秀“检察建议”是如何炼成的？》之四

从依据到数据：让检察建议更显实效性

社会治理需要多维度多角度地齐头并进，才能不断完善。

最高人民检察院法律政策研究室主任高景峰在谈到检察建议的作用时就表示，检察机关在依法打击各类犯罪、维护社会稳定的同时，深入挖掘个案中的共性问题，发现并选取那些具有典型意义，在监管、执法、社会治理理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题，通过提出检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期监管执法、社会治理工作机制和导向问题，发挥对同类问题的督促指导作用，既促进被建议单位堵漏建制、提高治理能力，又达到警示一片、教育社会面的良好效果，从而提升社会治理的法治化水平。

因此，在实践中，各级检察机关在发现政府监管部门存在管理漏洞的时候，及时以检察建议形式促进被建议单位进行整改，早已经成为检察机关一种有效履行法律监督职责的方式。

把检察建议做成刚性、做到刚性，真正落到了实处。

“没了非法垄断

我们的收入比以前好多了”

在审查一起涉黑案时，辽宁省鞍山市检察院办案检察官发现客运线路被“地下执法队”长期垄断的黑幕。按照“一案一建议、一案一整治”综合治理措施，该院通过走访调研、深入研讨、检委会讨论，最终制发检察建议，并紧密跟踪交通运输管理部门整改落实形成综合治理合力，有力发挥了检察建议的刚性，让市场无序竞争、交通秩序混乱的局面彻底消失。

2019年2月，鞍山市检察院办案检察官官冰凌办公桌上堆起了一摞厚厚的案卷。这是备受关注的罗某涛等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪一案。

2005年，罗某涛开始着手抢夺客运市场，掠夺经济利益。为了达到垄断客运线路的目的，获取更大经济利益，罗某涛与被告人赵某在客运线路上成立了一支非法客运“稽查大队”，排挤、打压同线路经营者。为扩大影响力，2006年6月，罗某涛、赵某注册成立了岫岩满族自治县冠达客运有限公司（下称“冠达公司”），继续加大对冠达公司“稽查大队”的管理力度。通过“稽查大队”在客运线路上巡查护线、蹲守威慑，拦截堵截等方式，打砸出租车，辱骂殴打司机，强行卸载乘客，在客运市场建立起“黑秩序”，长期从事违法犯罪活动，造成恶劣社会影响。

2019年6月18日，在前期深入调研、征求相关行政部门意见的基础上，针对在办理罗某涛等23人涉黑案中发现的客运交通管理存在的问题，鞍山市检察院向市交通运输局发出检察建议。

检察建议指出，该局在客运交通管理中存在三个问题：即执行道路交通运输管理法规不够严格，对交通运输市场秩序监管不到位，相关从业人员法律意识不强。针对这些问题，建议该局开展道路交通运输管理规章制度落实情况对照检查活动，建立、完善长效机制；开展专项整治活动，实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸；开展相关从业人员教育培训活动，提升相关人员职业素养等。

2019年6月20日，鞍山市检察院举行了罗某涛涉黑案检察建议公开宣告送达活动。除市交通运输局有关人员参加外，市委政法委、市扫黑办、市人大常委会等单位领导和人员应邀参加和见证了检察建议公开宣告送达全过程。市人大监察和司法委员会主任付英东说：“市检察院提出的整改建议很有针对性，很有操作性，充分体现了结合司法办案参与扫黑除恶专项斗争和服务经济社会发展的意识和能力。”

“接到检察建议后，市交通运输局召开专题会议进行研究部署，制定专项整治活动方案，将整改工作任务进行了细化分解，将工作责任层层落实。”鞍山市交通运输局副局长张成绪向记者介绍。

针对检察建议中提出的问题和建议，鞍山市交通运输局先后制定了《交通行业治乱风险研判机制》《交通运输行业乱象防控责任机制》《交通运输行业扫黑除恶乱象风险防控协同机制》《鞍山市交通运输系统扫黑除恶专项斗争风险防控处置预案》《鞍山市打击非法营运专项行动工作实施方案》等一系列完整的道路运输管理制度；同时，开展专项整治活动，依据《道路旅客运输及客运站管理规定》，进一步规范客运许可、审验和证件发放环节，严格管理客运临时标志牌发放，加强节假日加班车辆管理。

专项整治开展以来，联合执法队共出动执法人员1286人次、执法车辆294台次，采取路面巡查与办理投诉相结合的形式，双管齐下、共同发力，有序推进打击非法营运专项行动。此外，该局还强化教育培训、开展大规模宣传活动，将检察建议每一点都落到实处。

对照检察建议的相关内容，该局制定下发了《关于落实鞍山市人民检察院检察建议的通知》，要求各地区、各单位按照检察建议内容开展专项整治活动，加强对交通运输市场秩序的监管力度。该局对打击非法营运专项行动作出部署后，县交通运输局对县客运站在罗某涛案件中暴露出来的企业管理等问题进行了全面整改。县交通运输局党组召开专题会议，研究制定整改措施和方案。同时，对道路运输市场易发生垄断市场、垄断线路的重点部位和环节，加大执法监督力度。县政府办公室出台打击非法营运和整顿客运市场秩序专项行动工作实施方案，成立了专门领导小组，下设由交通运输局、公安局、综合执法中心等成员单位抽调的34名执法人员组成的联合执法大队，全面开展为期160天的专项行动，更好地维护道路客运市场秩序，净化道路运输领域市场环境。

2019年7月29日，鞍山市交通管理局函复鞍山市检察院整改落实情况。

“现在我们可以安心运营了，没有人威胁恐吓我们。”“没有人再搞非法垄断，我们的收入比以前好多了。”2019年8月29日，鞍山市检察院检察官来到岫岩满族自治县客运站查看整改情况，一些车主主动上前介绍情况。

“检察建议给我们准确指出了问题，督促我们堵塞漏洞、建章立制，不断加强道路运输系统的制度建设、队伍建设，将我们交通运输治理水平提上新的高度。”张成绪说。

四川省荣县检察院就涉刑强制隔离戒毒人员监管问题向公安机关制发检察建议，推动堵塞了涉刑强制隔离戒毒监管漏洞。

小区装上了“智慧云眼”

没人搞非法垄断，鞍山的车主可以安心运营了，而居住在江西省南昌市新建区多个小区的居民也发现，一段时间以来，小区公共区域摄像头越来越多、户外灯光也亮堂起来，曾经频繁进出的不明人员也消失了，小区安全更加有了保障。

这些变化与当地检察机关制发的一份检察建议密切相关。

2019年年初，新建区公安机关串并多起个案，挖出了一个涉案60余人的黑社会性质组织。在这个组织中，万某、邹某某等人或自己开设赌场，或在发现他人经营的赌场后通过威胁、恐吓、暴力等手段强行入股分红，通过“以黑护赌”“以赌养黑”的方式不断壮大自己的势力。通过多种手段，万某、邹某某等人逐渐控制了新建区、红谷滩区、经开区、湾里区等多处赌场。由于利益争夺，打斗频繁发生，造成恶劣社会影响。

江浙宾馆在新建区的中心区域，周边人流量大。万某等人为了方便对组织成员管理，常年在该宾馆包房，统一安排吃住。该团伙多次在犯罪活动前将成员召至该宾馆商议，成员长期未经登记违规入住，并将涉案车辆停在宾馆附近，为违法犯罪行为做相应准备。据公安机关查实，万某等人至少在当地4家宾馆长期包房。

为躲避查处，万某等人还将“据点”转移到居民区，租房遍及十几个住宅小区。多位房东在接受公安机关调查时反映：“租房地上堆满了饭盒、饮料瓶等垃圾，脏乱不堪，木质地板被烟头烧得全是黑点……”

万某等人案发后，新建区检察院组成以检察长为组长的办案组，提前介入，引导侦查。了解案情后，办案人员认为，宾馆、出租屋管理方面均存在盲区，为涉黑组织开了“方便之门”。

该院办案组一边审查犯罪事实，一边对宾馆、出租屋存在的问题进行梳理。案件审结后，再次就完善宾馆、出租屋管理问题开展深入调研，充分听取公安机关、社区居委会等意见，为宾馆、出租屋管理问题“号脉”、深找“病因”。

经过仔细调研，该院建议，加强对宾馆等营业场所的监管和警示教育，加大对宾馆、酒店等场所的法律宣传力度，督促落实宾馆营业相关规定，严格要求辖区宾馆对住宿的旅客按规定登记姓名、身份证件信息，未经登记不得入住，同时加大对违规经营行为的处罚力度。对辖区宾馆入住情况进行定期分析，对长期包房居住、多人共同居住在宾馆等情况不定期进行突击检查，切实加大监管力度。

同时，该院还建议加强对居民小区的治安管理，要求业主出租房屋时必须登记身份证件、入住人员等，如发现违法线索应及时向公安机关报告。主动与辖区居委会等基层群众自治组织加强联系，建立联动工作机制，及时了解该区域内流动人口、房屋出租等信息。不定期到辖区各小区开展暗访、线索摸排等工作，对刑事犯罪多发、治安问题突出的小区开展专项整治。

2019年7月1日，该院到被建议单位公开送达检察建议。

收到新建区检察院的检察建议后，当地公安机关及时研究整改措施，从落实宾馆入住登记、租房登记制度入手，全面加大对违规入住宾馆、违规租房问题的查处力度。检察建议发出后不到一个月，就处罚未如实登记旅客信息宾馆29家，对其中6名宾馆酒店法定代表人或责任人给予行政拘留。

相关整治工作取得了明显效果，该检察院今年以来受理的涉赌、涉毒案件，均未发现与宾馆有关。几家“榜上有名”的宾馆被列为重点整治对象，在检察建议发出两个月后，江浙宾馆被新建公安分局吊销特种行业许可证。

城市治理需要“绣花”一样的精细功夫，如何破解宾馆、出租屋管理难题？按照检察建议内容，当地公安机关将长效长治落实在科技手段上，着力打造“大数据”“云服务”。

针对“人防”难度大的小区管理问题，新建区推出“智慧云眼”二期“技防”工程，在原有天网基础上，将社会监控探头接入管控。至今年上半年，新增“智慧云眼”探头3000余个，同时配以“雪亮工程”，让住宅小区更安全，部分小区从前期刑事警情月均十多起降至零发案。

新建区检察院就检察建议落实情况持续开展督促、核查工作。目前，检察建议需要整改的问题已得到基本解决。下一步，新建区检察院还将与公安、文化、市场监管等部门建立和完善联系制度，建立常态化联合检查机制，实现相关行业的长效治理。

通过自首逃避“强戒”这条路走不通

无论在哪里，钻法律空子永远是不可能的，在新建区如此，在四川省荣县也是如此。

被执行强制隔离戒毒的吸毒者，想通过自首逃避“强戒”，怎料遇到火眼金睛的检察官。从个案发现线索到类案监督，荣县检察院通过检察建议推动堵塞了涉刑强制隔离戒毒监管漏洞。

2019年3月，荣县检察院第一检察部主任李林芸在审查县公安局提请批准逮捕的一桩盗窃案件时，注意到一个细节：犯罪嫌疑人张兵（化名）在2019年1月被执行强制隔离戒毒期间，向警方自首2017年8月实施的一桩盗窃案。

“我们当时觉得，张兵的自首有些蹊跷，继续深入审查时发现，2016年8月，张兵同样是在被执行强制隔离戒毒期间向警方自首一桩较轻的盗窃案，判刑七个月后，2017年刑满释放。虽然刑满，但张兵还有近一年的强制隔离戒毒期未执行。”李林芸介绍。

两次自首就为逃避“强戒”。还有没有同类案件呢？针对这个线索，李林芸向该院检察长卓俊涛进行了汇报。卓俊涛当即要求向荣县公安局通报情况，对同类案件进行全面梳理。在荣县公安机关的协作配合下，办案组对2016年以来600多件提请批准逮捕案件进行了一一梳理，清查出强制隔离戒毒人员涉刑案件28件30人。

按照《人民检察院检察建议工作规定》《自贡市检察机关法律监督事项案件化办理规程》，荣县检察院启动重大监督事项案件化办理程序，并成立专案组，立案开展调查核实工作。自贡市检察院派出专人到荣县检察院进行业务指导。

调查查明，在被强制隔离戒毒人员涉刑案件中，刑罚执行完毕但未继续执行剩余强制隔离戒毒期脱管人员12人，在脱管期间再犯罪人员3人，强制隔离戒毒措施执行不规范的2人。

专案组在对每一个案件进行“全面体检”的基础上，深挖背后的原因，“衔接不畅通，分工不明确”两大“病症”书写在最终的“体检表”上。

由于公安机关尚未建立涉刑强制隔离戒毒人员信息共享机制，决定强制隔离戒毒的承办部门将人送入强制隔离戒毒所后，未再跟进；刑事办案部门办理强制隔离戒毒人员所涉刑事案件，刑事诉讼程序完结，刑罚执行完毕后，剩余强制隔离戒毒期未能继续执行，这是造成衔接不畅通的主要原因。

分工不明确主要表现在，涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后，是由公安机关刑事办案部门，还是由决定对其强制隔离戒毒的承办部门负责将强制隔离戒毒人员送交强制隔离戒毒所继续执行，暂无明文规定，导致公安机关内部各部门之间对执行剩余强制隔离戒毒期应当由谁主责、由谁移交，权限不清。

针对上述问题，2019年5月5日，荣县检察院向县公安局发出检察建议，建议立即采取措施，追回现已刑满释放但仍处于强制隔离戒毒期内的脱管人员6人，并移交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。同时，完善信息衔接，明确责任分工，及时跟进了解处于刑事诉讼程序中的强制隔离戒毒人员被判处刑罚及刑罚执行情况，确保在刑罚执行完毕后及时移送执行强制隔离戒毒；另外，就明确责任追究等提出7点建议。荣县公安局收到检察建议后，立即召开会议逐条研究，并成立工作专班对照整改。

2019年5月13日，荣县公安局部署开展了涉刑强制隔离戒毒人员专项清理行动，成功追回脱管强制隔离戒毒人员，继续执行剩余强制隔离戒毒期；对尚处于刑事诉讼进程中的强制隔离戒毒人员，向羁押场所送达《强制隔离戒毒决定书》《需继续执行强制隔离戒毒通知书》。同时，进一步明确部门职责，建立工作台账，纳入绩效考核，着力推动涉刑强制隔离戒毒人员社会治理。

“这份检察建议非常有针对性和操作性，为推进问题解决和堵塞漏洞提供了‘良方’。”荣县公安局法制大队副大队长曾英说。

为推动源头治理，荣县检察院将工作开展情况及时向县委政法委、禁毒委作了汇报。

荣县县委政法委、禁毒委组织县公检法司负责人会商，确定由县检察院牵头，县公检法司联合制定《关于规范办理涉刑强制隔离戒毒人员案件的暂行规定》，对刑事诉讼全流程办案中涉及强制隔离戒毒人员案件办理、投送执行、社区矫正、信息共享、协作配合等方面进行了详细规定。该规定出台后，县委政法委、禁毒委又专门印发《关于进一步加强强制隔离戒毒有关工作的通知》，凝聚各方力量，层层压实责任，切实规范强制隔离戒毒工作。

检察建议助力人防事业行稳致远

荣县检察院通过检察建议推动堵塞了涉刑强制隔离戒毒监管漏洞，陕西省检察院也就人防监督管理部门在人防工程易地建设及易地建设费征收管理存在的问题制发了检察建议，并取得了良好效果。

“收到检察建议后，省人防办迅速与省检察院对接，人防办党组先后6次研究讨论专项检查监督和腐败问题专项治理工作，确保专项检查监督取得实实在在的成效。”陕西省人防办党组书记、主任王晓驰介绍了检察建议的落实情况。

2019年8月15日，陕西省检察院针对该省检察机关办理的128件人防领域公益诉讼案件中普遍存在的类型化问题，向省人防办发出一份社会治理类检察建议，旨在督促省级人防主管部门加强监督管理，规范全省人防工程建设及易地建设费收缴工作，维护国防安全和人民生命财产安全。

而之所以会制发这份检察建议，还要从陕西省检察机关办理的多起公益诉讼案件说起。

2017年5月，陕西省周至县检察院办理了全省第一例人防领域公益诉讼案件。周至县检察院第四检察部主任闫小路表示，该院在履职中发现，数十家项目建设单位存在既未建设人防工程，也没有缴纳易地建设费的问题，欠缴的易地建设费高达数千万元。在上级院的指导下，该院积极探索，先后向县人防办发出4份检察建议，建议依法履行监管职责，对西安某房地产开发公司等33家建设单位欠缴的人防工程易地建设费5882万余元及时进行追缴，并组织人防工程易地建设，确保国家和社会公共利益不受损害。

周至县人防办收到检察建议后，迅速作出追缴决定并申请法院强制执行，先后追缴易地建设费2320.5万余元，并要求有条件的建设单位对人防工程进行补建。但是，仍有3家单位欠缴易地建设费未被追缴，县人防办也未组织人防工程易地建设，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。情况上报后，陕西省检察院指定西安铁路运输检察院提起公益诉讼。2018年7月12日，法院作出判决,支持检察机关的全部诉讼请求。

陕西省检察院公益诉讼部门负责人张宏德表示，2017年至2019年6月，全省检察机关共办理人防领域公益诉讼案件128件，涉及建设单位未缴易地建设费约1.46亿元，人防主管部门违规减免易地建设费约558万元。检察机关发出检察建议后追缴6700万元，起诉至法院后追缴474.47万元，仍有近8000万元未追缴到位。

“我们对办理的案件全面调查深入研讨，发现人防领域监管中存在一些普遍性问题：对本应依法修建防空地下室的未要求修建，而是以征收易地建设费代替；对因地质等原因不能修建人防工程的，未及时征收或未足额征收易地建设费，致使易地建设费长期拖欠；易地建设费催缴通知书发出后未继续进行追踪等。”张宏德向记者出示了该院向省人防办发出的社会治理类检察建议书。该建议书指出全省人防工程易地建设及易地建设费征收管理中存在的具体问题，并明确提出5条建议。

收到检察建议后，陕西省人防办迅速与省检察院对接，扎实开展自查自纠和整改工作。2019年9月3日，两家单位联合下发《关于开展人防工程审批和易地建设费专项检查监督活动的通知》，在全省集中开展人防工程审批和易地建设费征收使用管理专项监督活动。在全省人防系统召开的腐败问题专项治理工作推进会上，王晓驰就专项检查监督与腐败问题专项治理进一步作出部署，强调要将人防工程审批和易地建设费收缴作为督查重点，认真抓好省检察院检察建议和联合发文的落实工作，并与各市人防办主任签订了责任书。

据统计，2019年8月至今年6月，经检察、人防共同努力，共排查建设项目5688个，查出问题项目544个，已补建人防工程14798.2平方米，追缴易地建设费3.6亿余元，当前正在补建的人防工程面积2342平方米，将继续追缴的易地建设费3.28亿元。

“公益诉讼助力人防事业行稳致远。”王晓驰谈起落实检察建议带来的巨大变化时，深有感触地说，检察机关在人防领域开展公益诉讼工作，以解决公益保护中突出问题为核心，以加强类案办理、促进系统化治理为重点，坚持严格规范执法确保质效，达到了双赢多赢共赢的效果，引起了各级地方党委政府和全社会对人防事业的高度重视。

防范化解重大金融风险

彰显检察建议刚性

陕西省检察机关一纸检察建议弥补了人防监督管理部门存在的不足，与陕西毗邻的甘肃省自然也不会甘居人后。

2019年以来，甘肃省某省级金融机构进一步加强金融乱象集中整治工作，建立健全内部监督管理机制，逐步提高防范金融风险的能力。这一改变源于一次甘肃省检察院在该省范围内开展的金融犯罪相关情况调研。

“为不断提高办理金融犯罪案件的能力和水平，充分发挥检察职能努力防范金融风险，2019年5月，我们与某省级金融机构进行了座谈交流。”甘肃省检察院第四检察部主任白芙蓉介绍，座谈期间，该机构提出近年来永靖县分支机构的贷款中，有一批涉嫌骗取贷款案件，侦查进度缓慢，影响该省级金融机构的追损工作，希望检察机关监督和指导。

对金融机构反映的相关问题，该省检察院高度重视，随后派出检察干警前往永靖县，对涉及县分支机构的正处于公安机关立案侦查阶段的涉嫌骗取贷款案进行指导，开展了引导取证和追赃挽损工作。

“2017年7月至2018年9月，永靖县和临夏州公安机关陆续对县分支机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查，涉案本息合计约1.44亿元。”该省检察院第四检察部办案检察官郑燕介绍说。

柳斌（化名）涉嫌骗取贷款案就是其中一起案件。柳斌是一家注册资本为500万元的矿业公司法定代表人。2013年1月，柳斌以公司流动资金不足等为由，向永靖县分支机构营业部申请贷款490万元，同时提供了资产说明等材料。时任永靖县分支机构负责人向营业部打招呼后，信贷人员没有按规定对相关贷款材料进行调查核实便出具了调查报告，上报县分支机构审批。随后，经审批同意，营业部向柳斌发放了490万元贷款。

“因不能按期偿还贷款，2014年12月28日，柳斌又以同样的理由向县分支机构营业部申请490万元贷款，除新增加了一份购货合同外，其余贷款资料及营业部调查报告都是第一笔贷款资料的复制件。”郑燕介绍，这笔贷款审批发放后，柳斌直接用来归还第一笔贷款，截至案发，除归还部分利息外，490万元本金没有归还。

2013年3月、2014年12月，柳斌又分别假借其姐夫和吴某的名义，向县分支机构申请贷款450万元和200万元。贷款到期后，因柳斌无法偿还，分支机构为该笔贷款办了转贷手续。因为除了支付部分利息以外，几笔贷款合计1140万元本金一直没有归还，永靖县分支机构将柳斌起诉至法院。

法院在审理中发现这几起金融借款合同纠纷案均涉嫌刑事犯罪，后将案件移送公安机关。2018年9月3日，公安机关对柳斌以涉嫌骗取贷款罪立案侦查。

“申请的这3笔贷款中，均存在提供虚假材料的情况，其中第一笔贷款申请中提供的三份合同有两份是虚假的，第二笔贷款人身份、资产证明、资金用途都是编造的，第三笔除抵押物采矿证属实外，其他贷款资料也都是虚构的。”办案检察官介绍，柳斌在申请贷款过程中，采取了隐瞒真相、虚构事实的欺骗手段，使金融机构巨额资产处于无法收回的高风险之中，依法应当追究刑事责任。

“永靖县分支机构集中爆发的12起案件情形基本一致，同时还发现县分支机构内部存在贷款三查制度流于形式、贷款发放逆程序操作、工作人员参与贷款资料造假等明显管理漏洞，可能引发新的金融风险，需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。”白芙蓉介绍，为了帮助整章建制，堵塞漏洞，化解风险，该省检察院根据有关法律规定和《人民检察院检察建议工作规定》，向该省级金融机构发出检察建议，建议其指导地方分支机构开展行业内部整治，健全、落实内部监管机制，提高防范金融风险能力，并加强员工管理。

据介绍，为了增强检察建议刚性，甘肃省检察院派员先后与该省级金融机构及分支机构进行座谈，共同研究、梳理内部管理和机制设置中存在的问题，保证了检察建议的准确性和实效性，并在检察建议正式发出前征求了省级金融机构的意见。2019年8月6日，甘肃省检察院赴该省级金融机构宣告送达检察建议。

“我们形成了组织有力、逐级负责、左右协同、上下互动的联动机制，通过加强指导、加强管理、完善机制、加强教育监督等方式，不断提高防范金融风险的能力，确保省检察院检察建议落到实处。”接到检察建议后，该省级金融机构对提出的四项整改建议认真研读，提出了整改措施，并进行了书面回复。

用检察建议弥补监管漏洞，其在取得良好成效的背后，是检察机关时刻不忘法律监督职责的神圣使命，是每个承办检察官时刻牢记的职业荣誉感和责任感。

原标题：《从依据到数据：让检察建议更显实效性》

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