拉美国家经济社会发展分析与展望

原创 袁东振 中国社会科学网

纵观世界历史可以看到，世界各国的现代化道路既有共性，又有各自的特性。拉美国家的现代化进程有其自身独特性。在现代化进程中，拉美国家不断积累经验，经济社会发展取得显著成就，但也面临诸多亟待解决的难题，有不少需要突破的瓶颈。拉美国家的未来发展前景，很大程度上取决于其破解这些难题的能力。

独特的现代化历程

19世纪上半叶拉美各国独立后，其精英阶层就被美欧物质文明所吸引，决心走美国化和欧洲化之路，并以法国和美国宪法为蓝本制定本国宪法。但由于考迪罗政治盛行，许多国家政局动荡，其所追求的美国梦和欧洲梦相继破碎。直到19世纪70年代，即独立约50年后，拉美国家才实现初步稳定，并开启早期现代化进程。然而，拉美许多国家独裁专制政治依然盛行，经济依赖初级产品出口，外部依赖西方资本和市场，并未实现自主发展。20世纪20年代末世界经济危机的爆发，严重冲击了拉美国家初级产品出口模式，迫使其自20世纪30年代起走上进口替代工业化之路。在此后40多年间，拉美国家以发展主义或结构主义为主导，以工业化为手段，试图实现自主发展、摆脱对外依赖。

20世纪70年代起，拉美国家进口替代工业化的动力开始衰竭，并于80年代陷入危机。此后，拉美各国在“华盛顿共识”指导下相继进行新自由主义改革。但新自由主义道路和模式并未成为全社会共识，新自由主义与反新自由主义两种力量遂开启了近40年的争论和交替实践。时至今日，两种力量在拉美的较量仍未终结。

今天的拉美国家要实现持续发展，需在有效破解各种难题基础上，继续探索符合自身条件的现代化之路。

成就与经验

拉美国家的现代化发展成就体现在政治、经济和社会等各领域。在政治领域，主要表现为具有拉美特色的政治文明不断巩固和完善。

政治稳定局面不断巩固，政治体制不断完善。传统上，因考迪罗政治和威权政治盛行，拉美的民主制度被认为有名无实或徒有虚名。拉美国家独立后不久就建立政党，但政党当时只是寡头集团争权夺利的工具，既缺乏群众和社会基础，又缺少代表性，在国家政治生活中不起主要作用。随着现代化进程的深入，特别是 20世纪70年代后政治民主化不断巩固，拉美国家政治体制不断完善，政党制度更加成熟，考迪罗政治基本绝迹，威权统治逐渐淡化，拉美地区建立起清一色“民主体制”，政治稳定局面得以巩固。

法律体系不断健全，法治社会初步成型。拉美的司法制度很大程度沿袭西班牙和葡萄牙的传统，社会及公众具有较强法治观念和鲜明权利意识。早在独立建国之初，开国领袖们就试图通过立法治国，普遍移植、模仿、复制欧美的政治和司法制度，甚至照抄美国和法国宪法条文。然而，在专制政治盛行、庇护主义浓厚的环境中，宪法和法律多流于形式。19世纪70年代后，作为现代化进程推进和政治民主化巩固的成果，拉美各国不仅建立起完备的司法制度框架和法律法规体系，且其执行力和效率不断提高。20世纪90年代后，拉美国家把司法改革、建立法治国家作为重要目标，法治社会初步成型。

现代政府制度逐渐成熟，制度运行得到保障。拉美国家多实行多党制，执政党轮替是“常态”。传统上，执政党更迭通常带来政府机构工作人员大规模轮替，影响机构正常运转，损耗执政效率。公务员制度是现代政府制度的主要标志，拉美国家通过建立和完善公务员制度，规避执政党更替对机构运转的消极影响。20世纪80年代，委内瑞拉、乌拉圭、巴拿马等国的公务员制度就已相当完备；阿根廷、巴西等国家公务员制度一直较稳定且相对成熟。美洲开发银行认为，如果将公务员制度用100分量化评估，则巴西得分高达93分。

在经济领域，继较早整体跨入中等收入行列后，一些国家已步入高收入行列，并紧密融入世界经济体系。1950—1980年拉美经济保持连续30年较快增长，年均增长率达5.3%，其间国民生产总值增长4倍。这一时期，巴西和墨西哥等国家创造了“经济增长奇迹”，相继步入中等收入行列。阿根廷在20世纪60年代初已达到中等收入水平，智利、乌拉圭等国家也在20世纪70年代上半期达到中等收入水平。拉美是中等收入国家较集中的地区，不少国家都提出了向发达国家跃进的目标。2018年，拉美33个国家中有20个是人均国内生产总值1万美元以下的中等收入国家，海地是唯一的低收入国家；有12个国家人均GDP超过1万美元，一些国家已步入高收入甚至发达国家行列。2018年，乌拉圭人均GDP为17278美元，智利人均GDP为15932美元，巴拿马人均GDP为15575美元，均达到高收入国家标准；哥斯达黎加和阿根廷的人均GDP分别为12026美元和11678美元，接近高收入国家门槛；拉美两个最大经济体巴西和墨西哥的人均GDP分别为8921美元和9694美元，距高收入国家目标越来越近。1994年墨西哥成为首个加入经合组织的拉美国家，2010年智利成为首个加入该组织的南美国家，2020年哥伦比亚和哥斯达黎加也先后成为该组织成员国。

在社会领域，则摆脱传统社会的特性，具有了现代社会的各种要素，在一定程度上构建起具有拉美特征的社会文明。在现代化和工业化推动下，拉美国家完成了向城市社会的转变。20世纪30—70年代是拉美现代化加速期，也是城市化快速发展期。1920年拉美城市人口比重为22%，1950年达到41.8%。1950—1980年拉美总人口增长1倍，而城市人口增长4倍。拉美城市人口比重从40%提高到60%仅用了约25年。1980年拉美城市人口占总人口64%，1990年这一数字为71.9%，2013年则为80%，预计2025年为85%。

社会保障体系逐渐成型。拉美国家的社会保障制度建设始于20世纪初。在现代化进程中，拉美国家逐渐建立起较完善的劳动保护、社会保障和救助体系，走在发展中国家前列，甚至早于某些发达国家。早在20世纪初，经济发展水平较高、现代化进程起步较早的拉美国家就开始进行劳动立法。1929年，墨西哥颁布拉美第一部综合性劳动法《劳工法》，此法随即被其他拉美国家效仿。到20世纪60年代中期，多数拉美国家已制定了劳动法，与其密切相连的社会保障制度基本建立起来。此后，这些权利和制度一直受到严格保护，并得到较好延续。

社会保障覆盖范围不断扩大。早在20世纪20—30年代，乌拉圭、智利、阿根廷和巴西等国家就建立初步的社会保障制度。40年代后，墨西哥、哥斯达黎加、巴拿马、厄瓜多尔、巴拉圭、秘鲁和委内瑞拉等一批国家相继建立相关制度，内容涉及疾病、养老、住房、残疾、死亡、工伤、孕妇及医疗等。20世纪50—60年代后，拉美其他国家的社会保障体系也逐步发展起来。到1995年，所有拉美国家都建立了养老金体系，绝大多数国家建立了疾病和孕妇保健计划，多数国家建立了失业保险和家庭补贴制度。智利于1981年进行社会保障制度改革，其他国家在90年代后也陆续提出改革方案，重点是扩展制度的覆盖范围。

问题与瓶颈

拉美国家在现代化进程中虽取得显著成就，积累了宝贵经验，但在政治、经济和社会治理领域依然面临不少问题。

在政治领域，制度和体制的脆弱性难以化解，制度效能和体制效率差的缺陷难以克服。拉美国家虽构建起完备的制度框架和体制规则，但其运行效果不佳。拉美学者认为，拉美国家选举民主日益巩固，公民虽获得投票权和选举权，但民主制度缺乏对公民其他权利的保护，民主深化远未完成。英国知名智库EIU认为，许多拉美国家人民的政治参与度偏低，民主化进程陷入停滞，难以深化。由于制度效能的缺陷及其脆弱性，在拉美国家普遍存在对制度运行的失望情绪。

拉美国家的体制缺乏化解危机的能力。许多国家没有在民主体制下实现经济—社会良性发展，不能及时有效化解政治危机和社会冲突，致使体制性危机不断出现。拉美学者认为，20世纪90年代后该地区出现数十次体制性危机，巴西、秘鲁、玻利维亚和委内瑞拉等多国政治社会危机近年来频发，凸显了这些国家体制化解危机能力的不足，加剧国家治理难题。

拉美国家的体制没有赢得公众充分信任。由于体制运转效果不佳，公众对现存体制的不满情绪不断积聚，对体制的信任度下滑，对政府部门及公共机构的满意度较低。自20世纪90年代起，由于对执政者执政能力失望、对体制的公平性不满、对政治家不信任，公众对民主体制的支持率下降。2013年前后，民众对其体制及其运行不满意者高达60%，巴西、阿根廷、秘鲁、哥伦比亚等主要国家的民众不满意度高于地区平均水平。

为克服和消除体制的脆弱性和缺陷，20世纪90年代起，拉美国家普遍进行“国家改革”，但效果不理想，既未消除体制固有缺陷，也未从根本上提升制度效能和体制效率。

在经济领域，经济结构脆弱性难以消除，许多国家难以跨越“中等收入陷阱”的束缚。无论在现代化和工业化进程中，还是在对外开放过程中，拉美国家都没能消除经济结构的固有弊端，没有摆脱产业结构单一的困扰。许多国家的经济结构一直未发生根本变化，工业化目标远未完成。出口集中于初级产品的状况未有根本改观，甚至有所加重，1995—2001年拉美出口中初级产品占28%，2002—2008年则占33%。拉美国家始终未能摆脱在国际专业化生产中的滞后地位，未能摆脱“依附国家”的外围角色。许多国家既缺乏经济结构转型意愿，也缺乏经济结构调整能力。因未能利用经济增长的有利时机适时调整经济结构，致使其经济更加脆弱化，对其向高收入或发达国家跨越构成强大制约。

多数国家还未能成功从“中等收入陷阱”中脱身。拉美一些国家虽较早进入中等收入国家行列，但在该状态滞留时间较长。到2020年，阿根廷在中等收入状态已滞留58年，墨西哥46年，巴西45年，哥伦比亚41年。不少国家在关键时刻错失向高收入水平跨越的机会。20世纪80年代是拉美经济“失去的10年”。在历经20多年滑坡和起伏不定后，拉美迎来2004—2013年的“黄金10年”，年均GDP增长率超过5%，国际社会对拉美国家摆脱“中等收入陷阱”充满乐观。然而，在内外多重因素叠加影响下，2014年后拉美经济开始下行，2014—2019年年均GDP增长率仅为0.4%，是1950年以来最低增长期。拉美经济因新冠肺炎疫情扩散雪上加霜，预计2020年年均GDP增长率将下降9.1%，人均GDP将下降9.9%。许多拉美国家恐再次失去摆脱“中等收入陷阱”的机遇。

在社会领域，众多社会发展难题根深蒂固，社会治理的瓶颈难以突破。拉美一些国家一直被“贫困”难题所困扰。无论在经济上升期还是下行期，一直存在规模庞大的贫困群体。1970年前后，贫困和赤贫家庭分别占总家庭的40%和19%。20世纪80年代，贫困问题因经济危机而加剧，贫困和赤贫人口分别净增6130万和2950万。20世纪90年代后，因经济好转和扶贫措施加大，贫困现象略有减缓，但仍未降至80年代危机前水平。2003年前后，拉美地区总贫困人口有2.13 亿，其中赤贫人口0.88 亿。21世纪后，拉美经济的“黄金10年”也是其贫困持续缓解的时期。2002年拉美贫困率为45.4%，2008年和2014年分别降到33%和27.8%。当时许多人乐观地认为，拉美国家将从“贫困陷阱”脱身。2014年后，经济下行致使贫困率反弹，但仍处于30%左右的历史低位。2020年，新冠肺炎疫情蔓延打破了拉美经济复苏的预期，也使其摆脱贫困的梦想破灭。预计2020年，拉美贫困人口将达2.39亿，占总人口37.3%，赤贫人口将增至9620万。21世纪以来十几年的减贫成果有被清零的风险。

拉美国家一直未能有效破解社会“不平等”难题。拉美的不平等问题由来已久。这种不平等既表现为结果不平等，也表现为机会不平等。无论在经济增长期还是衰退期，拉美收入分配一直呈恶化趋势，不公平程度高出公认警戒线。贫困人口和群体通常具有种族（少数族裔）、地域（偏远）和教育（程度低）等方面的特征，贫困群体相对固化，缺少社会升迁机会。拉美国家越来越认识到，加倍努力建立一个更加平等的社会和大力推进公平社会建设进程的重要性。但拉美不平等状况仍十分严重，已成为发展的主要障碍。

拉美国家未能从根本上破解社会治理难题。拉美社会的问题根深蒂固，长期得不到妥善解决，有些问题甚至愈演愈烈。除贫困、不平等和贫富分化等传统问题外，新社会难题也不断萌生，如非正规住宅和贫民窟蔓延、非正规就业超常规扩散、社会排斥现象加重、社会治安恶化、社会矛盾激化、社会冲突加剧等。暴力活动、有组织犯罪、毒品种植与贩卖等引发的非传统安全问题，也增加了法治国家建设的难度，危及国家发展和进步。

未来发展具备有利条件

拉美国家要实现发展，具有一系列的有利条件。在长期曲折的现代化进程中，拉美国家已摆脱政治和社会动荡的历史周期，实现了持续的相对稳定，总体发展环境得到改善。进入21世纪以来，民众不满情绪虽依然较浓，但对公共机构的信任度和各项公共事业的满意度缓慢提升。在对新发展道路的探索过程中，拉美国家主要政治力量在国家发展方略、特别是维护政治社会稳定、推进经济社会和谐发展方面取得较大共识，社会治理环境趋于有利态势。

拉美国家有巨大发展潜力。拉美地区自然资源和能源矿产资源丰富，很多国家是老牌制造业大国，工业基础好，发展后劲强。拉美市场容量大，教育较发达，劳动力素质较高，文化较具兼容性。拉美国家已积累应对经济社会危机的丰富经验，抵御外部冲击的意识明显增强。在国际格局中，拉美国家的地位更加重要，世界大国均高度重视拉美市场的巨大发展潜力，竞相拓展与其合作的领域。国际组织和学界普遍认为，拉美是一块充满生机、发展潜力巨大的大陆。

然而，拉美的有利发展条件并不意味着这些条件和潜力的作用可以自动发挥出来，也不意味着拉美国家可以自然而然地取得经济、政治和社会的良性发展。要实现政治持续稳定、经济持续增长、社会持续进步，需要拉美国家从本国现实出发，从根本上克服制度缺陷和体制脆弱性，提高制度效能和体制效率；从根本上消除经济结构的脆弱性，摆脱依附性和外围地位；从根本上破解众多社会发展难题，维护社会和谐稳定。而所有这些，都有赖于拉美国家切实增强治理能力，提高治理水平。

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员）

原标题：《拉美国家经济社会发展分析与展望》

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