大调研 | 望城区排水体制改革现状分析及建议

编者按

为全面贯彻落实区委二届十三次全体（扩大）会议暨经济工作会议精神，统筹推进疫情防控和经济社会发展，加快建设美丽强盛幸福的现代化新望城。望城发布推出《深入开展大调研 推动望城高质量发展》系列报道，聚焦区域发展、社会治理等重难点问题，以“小切口”搞“大调研”，找准痛点顽疾，开出对症良方，助力望城高质量发展。

为理顺我区排水管理体制，实现排水管理与城市建设、经济社会发展相协调，区住建局成立了专题调研组，对全区排水管理的现状进行全面调研。调研组通过召开座谈会、现场调研、发放征求意见函等方式对排水管理部门职能职责、排水设施建管模式、泵站及涵管涵闸运维机制、人员、经费保障等方面内容进行了深入了解，结合近年先后形成的“望城区排污系统调查报告”、“‘一江七河两湖库库’排口排污截污调查报告”及管网普查等资料，借鉴和参考其他地区成功经验，经反复研究、论证和修改，形成了本调研报告，力争通过排水体制改革,建立健全我区排水管理联动体系，使全区治污和防涝排涝能力明显提升，全区水环境质量得到明显改善。

▲望城一污提标扩容现状图

01

基本情况

（一）污水处理厂建管情况

1.建设情况。全区投入运营的污水处理厂共14座，总处理能力14.9万吨/日。其中望城第一污水处理厂提标扩容后总处理规模由8万吨/天提升为12万吨/日，出水水质由一级B排放标准提升至准Ⅳ类；望城第二污水处理厂（铜官污水厂）处理规模为1.5万吨/日，出水水质执行一级A排放标准；12座乡镇生活污水处理厂提标改造后出水水质由一级B提高至一级A，总处理规模为1.4万吨/日。望城第一污水处理厂2019年COD减排5507.35吨，BOD1810.58吨，氨氮497.56吨，总氮469.50吨，总磷62.79吨，节能减排、污染治理能力不断提升。

2.运营管理情况。我区污水处理厂均由社会资本方运营管理，总运营成本约9000万元/年。其中望城第一污水处理厂采用BOT模式，由鹏鹞环保公司建设、运营，污水处理费用按1.7173元/吨进行核算，每年运营费用约7000万元，费用来源主要为城镇污水处理费；望城第二污水处理厂由铜官园区建设，委托给湖南华胤公司运营，每年运营费用约500万元；12座乡镇污水处理厂全部采用PPP模式,由城瑞环保公司运营，每年运营费用约1500万元。因我区暂未开征乡镇污水处理费，乡镇污水处理厂运营费用全部由区财政承担。我区根据《湖南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》、《望城污水处理厂运行监督管理实施方案》及《长沙市望城区乡镇污水处理厂运行监督管理办法（试行）》等制度文件，对污水处理厂运营的各个环节实行监管，确保正常稳定运行。

（二）雨污水管网建管情况

1.建设情况。我区排水管网建设模式为区城投集团负责全区（除经开区）城区市政道路附属的排水主次管网建设；经开区建设开发公司负责经开区范围内市政附属排水主次管网建设；区市政设施维护中心负责老城区雨污分流改造项目、老城区支管网建设；各街镇负责所属辖区内重建地内部管网改造项目建设。我区排水管道分雨水管和污水管两种类型，主要是HDPE管、钢筋混泥土管及砖砌沟渠。截至目前，我区已建排水管网约1180公里，其中污水管道约350公里，雨水管道约630公里，雨污合流管道约200公里；在建管网约40公里，均严格按照雨污分流制建设。老城区为雨污合流制，月亮岛片区、丁字湾片区、经开区南部片区均为雨污分流制。

2.管理情况。我区雨污水管网主要由区市政设施维护中心、属地街镇和建设单位负责管理维护。区市政设施维护中心主要负责已竣工验收并移交的市政雨污水管网（近600公里）、老城区市政雨污水管网等排水设施的日常维护与管理。2020年5月，区市政设施维护中心通过公开招标方式采购了市政管网维护专业队伍，为市政管网实施专业化、精细化管理提供了保障。属地街镇主要负责辖区内雨污水支管网的日常维护与管理。其他暂未竣工验收及移交的雨污水管网则由建设单位负责管理维护。

（三）泵站建管情况

1.建设情况。我区排水泵站主要包括排渍泵站和污水提升泵站两种。目前，全区共有装机容量55KW及以上的排灌设备235台，总装机容量45085KW，其中大众垸片区排渍泵站整体装机容量为18176KW，装机容量500KW及以上的泵站共计68处；河东片区排渍泵站整体装机容量为11675KW；湘江枢纽库区上游共有18处中大型泵站，装机容量为10385KW。全区共有污水提升泵站4座（含在建污水泵站1座），总处理规模约为2万吨/天。

2.管理情况。我区泵站管理主要采用区（市）级直管、属地管理、第三方托管三种模式，排渍泵站运行管理均由区水利局负责行业监管，污水提升泵站运行管理暂未明确具体负责单位。排渍泵站运行管理方面，大众垸片区靖港电排采用区级直管模式，由区水利局二级机构负责管理，严格按照运行管理规范要求每年冬季进行设备常规检查维修，运行维护费用及在编人员经费由区财政统一安排；大众垸片区粉行泵站、石头堤泵站、乔口电排、玉泉山泵站全部暂未移交，均采用第三方托管模式，由水利投委托第三方公司进行运维管理；湘江枢纽库区上游18处中大型泵站均采用属地管理模式，由各街镇或堤委会负责运行管理；其他中小型泵站按“谁受益，谁负责”原则，运行管理费用及人员经费由街镇、村、社区管理单位自筹，街镇按3千元/月聘请临时技术操作人员，村、社区按5-6千元/年包干。污水提升泵站运行管理方面，翻身垸污水提升泵站由市住建局统管，杨峰撇洪渠污水提升泵站由区住建局负责运行管理，彩陶源污水提升泵站、荷塘小区污水提升泵站、铜官老镇（站前路）提升泵站分别由铜官街道、大泽湖街道、铜官园区负责运行管理，白石湖临时截污泵站由月亮岛街道负责运行管理。

（四）部门职责分工情况

我区排水管理职能分别由区住建局、水利局、生态环境分局、农业农村局、市政设施维护中心等部门承担。区住建局负责负责编制全区城市排水及城镇污水处理、市政污泥处理、再生水和中水利用发展规划、年度计划，负责城镇排水及城镇污水处理、市政污泥处理、再生水和中水利用的行业管理和行业特许经营管理等职责；区水利局负责指导水利设施管理、保护与综合利用，指导江河湖泊及河口的治理、开发和保护，指导监督水利工程建设与运行管理，指导水利基础设施网络建设和运行管理等职责；区生态环境分局负责对全区区域范围内生态环境保护工作，实行统一监督管理，负责违法排水行为的执法与处罚等职责；区农业农村局负责承担农业面源污染治理等职责；区市政设施维护中心负责辖区内市政基础设施的维修和保养以及城市公共排水、污水处理、市政污泥处理、再生水和中水利用设施的维护等职责。

02

存在的主要问题

（一）管理体制运行不畅

◆一是城乡排水管理范围划定不清。随着我区城镇化进程的不断加快，我区排水管理城乡界限模糊、范围划定不清、执行标准不一等问题不断暴露。如月亮岛街道作为我区新城区，其防汛警戒线标准仍执行农村防汛警戒线36米标准。

◆二是排水管理部门职责不明。我区排水管理涉及多个部门，职能分割现象比较严重，部门之间管理职能界限不清、责任主体不明、工作职责交叉等问题，容易出现管理“真空区”或“多头管理”。如城镇明渠改箱涵后的管理主体，农贸市场、重建地、住宅小区、企事业单位等内部管网管理主体及监管主体，排涝为主的排水口雨污合流排放管理主体等均不明晰。

◆三是未建立执法处罚联动机制。我区暂未建立有效的排水管理巡查机制、举报机制及处罚机制，对违规排污执法查处相对较少，且执法程序较长，处罚力度不足，执法震慑作用未能充分体现，排水违法屡犯、累犯现象尚未得到有效遏制。

◆四是监督机制缺失。我区未明确具体的排水管理监督考核部门，也缺乏有效的考核评比措施，对各排水管理部门工作落实情况难以有效监管。同时，我区还未建立排水管理社会监管机制，群众排水意识普遍不高，生活污水直排、乱排等违规问题仍然存在，甚至还存在往排水管网倾倒混泥土、沥青、建筑垃圾等现象，对市政排水设施正常运行造成了不良影响。

（二）建设管理机制不全

◆一是建设管理主体多元。我区管网、泵站和污水厂等排水设施建设、管理分属不同部门，同一污水处理系统建设时序、标准不一，建设质量难以得到保证，同时又缺乏统一监管机制，在实际运行中难以实现有效管理。

◆二是建设品质管控不严。在今年5月出台排水设施维护管理移交工作规程之前，我区市政排水设施运行维护主体不明、边界不清，竣工验收标准不明确，移交手续不健全，监管执法缺乏法律依据，出现了部分项目没有严格按照规划落实、按设计方案建设、按标准验收、按规定移交等问题。如在高星组团给排水专项规划中星悦湖具有雨水调蓄功能，但在星悦湖公园项目实施过程中未充分考虑自然水体雨水调蓄功能，星悦湖湖底标高整体高于潇湘北路等市政排水管网载体，使星悦湖成为了纯景观湖，丧失了雨水调蓄功能。

◆三是排水设施维护管理不到位。我区还未制定市政管网清淤维护、日常巡查等制度，管网清淤维护标准及巡查报告机制不明确。支路管网基本未得到有效养护。部分排水设施长期无人管养，尤其是合流渠箱，有的建成后就再未进行过清疏，导致设施逐步破损，无法高效发挥其功能作用。

（三）资金投入严重不足

◆一是专项资金保障不足。市政排水设施投入缺乏统一、稳定的资金保障机制，污水处理设施建设、运营维护经费不足，特别是随着排水设施的老化，设施运营、维护费用大幅攀升，运维费用预算安排与现实需求之间的矛盾日益凸显。如我区已建管网1180公里，每年投入的养护费用不足500万元，按照相关养护标准缺口约3500万元；又如由街镇、村、社区等属地管理的泵站设施，检修维护资金来源主要依靠申请每年区级秋冬修项目资金补助，只能进行小规模简单保养；机台排渍电费按区财政相关文件中的湖区标准，以16.8元/亩为标准进行补助，与实际耗电量资金缺口较大。

◆二是排水设施基础薄弱。目前我区市政排水设施建设尚处于主攻市政污水干管阶段，街巷污水支管、小区内部入户管的管网完善改造尚未全面启动。污水管网建设按要求应适度超前，但我区截污管网的截流倍数为1:2，远低于上海等先进城市部分管网1:6的水平。我区老城区排水系统建于上世纪六七十年代，受技术标准及资金限制，污水排放方式以雨污合流为主，基础非常薄弱，设施标准十分落后，根据2019年全区管网普查结果，老城区管网功能性缺陷850个，结构性缺陷1012个，亟需进行整改修复。

（四）专技人员十分缺乏

在排水管理方面，当前我区负责全区排水行业日常监管的给排水管理事务中心仅7名在编人员，且没有1名排水方面的专业技术人员。而近年来建成区面积、排水管网、污水处理吨位均急剧增加，再加上污染防治攻坚战的纵深推进，工作任务剧增，人手十分紧缺。在维护管理方面，目前基层泵站技术操作人员大部分文化水平不高且非专业技术人员，操作水平和管理意识也难以适应先进设备技术操作和管理要求。如彩陶源污水提升泵站由铜官街道委托堤委会进行代管，泵站维护管理人员仅3人（1名街道人员、1名堤委会人员、1名外聘电工），均不熟悉泵站运行原理，无法确保泵站应急突发问题得到妥善处理；排渍泵站的操作人员基本为1名外聘人员，仅能完成开启泵等简单操作。

03

对策与建议

（一）工作思路

深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和“绿色、开放、创新、协调、共享”新发展理念，坚持问题导向，全面推进全区排水管理体制改革，强基础、补短板，加快实现全区排水规划、建设、运营、维护、管理“一盘棋”的目标。

（二）基本原则

1.理顺职责，整体联动。按照“物有人管、事有人抓”的思路，进一步理顺排水管理部门职能职责，合理划分排水管理事权,界定职责边界,构建权责明确、边界清晰、精简高效、监管有力的排水管理体制。

2.统建统管，权责一致。严格按照“谁建设、谁负责，谁管理、谁负责，谁监管、谁负责”的原则，对全区排水设施建设管理行为进行全程管控。

3.城乡有别，区域统筹。立足我区排水发展现状，科学划分排水管理分区，实施精细化统筹管理。

（三）重点措施

1.理顺排水管理体制

◆一是科学合理划定城乡范围。将全区划分为城市功能区和农村功能区，城市功能区包括月亮岛街道、大泽湖街道、白沙洲街道、金山桥街道、黄金园街道、乌山街道（喻家坡社区、旺旺路社区、仁和社区、高冲村、原佳村）、高塘岭街道（新康片区除外）、丁字湾街道所属辖区，该区域排水管理主体责任单位为区住建局；农村功能区包括城市功能区以外的区域，该区域排水管理主体责任单位为区水利局。

◆二是明确部门管理职责。按照归口管理原则，将城市功能区公共排水设施（含城市公共区域内市政管网、一体化设备、提升泵站、污水处理、市政污泥处理、再生水和中水利用等设施）统一交由区市政设施维护中心负责维护管理；其他未纳入市政设施维护中心管理范畴的公共排水设施由属地街镇负责维护管理。城区范围内已无灌溉、防洪等功能且由明渠改为箱涵的排水设施由区市政设施维护中心负责维护管理。对于排口排污问题，由区生态环境分局负责排口水质监测，并对问题进行交办（属于生活污水问题的则由区住建局负责溯源及督促整改；属于工业污水问题则由生态环境分局负责溯源及督促整改）。

◆三是建立部门联动机制。建立由区生态环境分局牵头，城管执法局、住建局、水利局、市政设施维护中心等部门组成的联动执法机制，加强对违法排水行为的监督管理与处罚，依法处罚超排、偷排、直排等违法行为。建立由区发改局、财政局、资规分局、行政审批服务局、住建局等部门组成的联动审批机制，强化部门沟通协调，开通项目“绿色服务通道”，在保障排水项目按规范要求落实到位的同时，全力推进项目建设进度。

◆四是强化督查考核。强化排水管理考核评比权限，由区住建局负责城市功能区排水管理工作的统筹、调度、协调和考核工作；由区水利局负责农村功能区排水管理工作的统筹、调度、协调和考核工作。

◆五是充分发挥社会监督作用。“治水关键在于治人”。要借助新媒体、微信公众号等平台，加大宣传力度，切实提升全民防污治污意识，引导公众自觉维护雨水、污水、防汛、防洪等设施，不向水体、雨水口排污，不私搭乱接。

2.完善设施建管机制

◆一是优化调整建设模式。区市政设施维护中心自2021年起不再承担市政排水设施建设任务。中心城区污水传输干管由区城投集团统筹建设，各街镇负责重建地雨污水改造，区重建中心负责老城区雨污分流改造。新建道路的雨污管网及配套设施随道路建设要同步立项、同步建设，并按程序移交区市政设施维护中心。

◆二是加快推进泵站专业化、一体化管理。按污水处理厂、管网已基本采用委托第三方专业公司运营管理的模式，加快推进泵站专业化、一体化管理。根据泵站的服务对象和范围，在全区设立城市功能区泵站管理所和农村功能区泵站管理所，城市功能区泵站管理所由区住建局负责行业管理，农村功能区泵站管理所由区水利局负责行业管理，可分别采用委托城投集团、水利投等第三方专业机构负责专业化运营管理的模式，具体管理方式由区住建局、区水利局负责统筹研究。

◆三是建立品质管控机制。强化规划管控，在项目立项阶段明确海绵城市和排水设施相关指标，并在工程建设许可和规划验收时对指标落实情况进行复核。强化排水设施质量管控，建立建筑市场主体黑名单制度，严防假冒伪劣设施流入市场。严格实施《排水设施维护管理移交工作规程》，强化排水设施建设过程质量监管，要求工程设计、建设单位严格执行相关标准规范，确保工程质量与实效。

◆四是制定出台市政管网清淤维护标准。坚持“三分建、七分管”原则，规范做好排水设施运营维护。由区市政设施维护中心负责，加快制定出台市政管网清淤维护制度，明确市政管网清淤维护标准，分年度实施市政管网清淤维护计划，确保我区市政管网有效管护到位。

◆五是加快推进市政排水设施信息化管理。根据全区管网普查结果，对各个管网进行编号、确定坐标等，进一步确定污水管网类别及排污口等重要信息并建立信息档案。加快推进智慧排水建设，探索建立市政排水管网地理信息系统（GIS），实现排水管网信息化、帐册化管理，实现数据信息共建共享。

3.健全投入保障机制

◆一是加大资金保障力度。根据排水设施特点、规模、服务范围等因素合理确定养护定额标准，强化人员配置和资金保障。按照“谁投资、谁受益”的原则，多元化、多渠道筹措建设资金，广泛吸纳吸引优质专业化的污水处理企业依法平等进入我区污水处理市场，参与污水处理厂、提升泵站及一体化设施的建设、运营。

◆二是完善污水处理收费政策。尽快明确污水处理费收费标准，加快启动乡镇生活污水处理费征收工作，并建立污水处理费动态调整机制。加强对自备水源的管理，加大对使用自备水源单位和个人污水处理费的征收力度。

◆三是强化排水设施建设工程保障。按照轻重缓急、先易后难、整体推进的原则，科学铺排项目计划，加快补齐污水收集管网空白区，全力提升我区污水收集处理能力。深入开展水利工程提质改造建设，积极构建我区防洪保安闭合圈。结合远期规划，妥善解决排水设施建设用地问题，适时启动拆迁、征收和违章建筑拆除等工作，为项目建设提供用地保障。

（四）完善人才保障机制

◆一是创新人才引进机制。制定实施人才引进计划，拓宽人才引进渠道，吸引高质量人才进入我区排水管理行业。

◆二是完善人才培养机制。定期对基层排水管理人员进行专业技能培训，努力造就一支结构梯次合理、专业类别齐全的高素质排水队伍，为排水事业持续健康发展提供人才保证和智力支持。

◆三是探索购买第三方服务机制。充分发挥市场机制作用，参照近年来引入的技术咨询服务模式,引进更多专业技术团队，为我区排水建设管理工作提供专业技术支撑和专业管理运营服务。

附件：

1.望城区排水管理问题清单

2.全区主要排水管理部门职责及管辖范围情况表

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来源 | 望城区住建局

原标题：《大调研 | 望城区排水体制改革现状分析及建议》

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