湛江市司法局关于《湛江市地下水管理办法（送审稿）》公开征求意见的通知

为了增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将我局正在审核的《湛江市地下水管理办法（送审稿）》及其起草说明等有关材料公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2020年12月5日前，通过以下2种方式提出意见：

1.通过信函方式寄至：湛江市赤坎区体育南路95号湛江市司法局立法科，邮编524044，并请在信封上注明“湛江市地下水管理办法（送审稿）征求意见”字样。

2.通过电子邮件将意见发送至：zjfz@gd.gov.cn。

湛江市司法局

2020年11月5日

湛江市地下水管理办法（送审稿）

第一章 总则

第一条【立法目的及依据】 为了加强地下水管理，有效保护、合理开发利用地下水，防止地下水污染和地质灾害，根据《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《广东省实施

<中华人民共和国水法>办法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】 本市行政区域内地下水的勘查、开发、利用、节约、保护和管理适用本办法。

本办法所称地下水是指赋存于地表以下的水(含地热水、矿泉水)。

第三条【基本原则】 地下水管理应当遵循统筹规划、保护优先、合理利用和防治污染的原则。

第四条【管理体制】 市、县（市、区）人民政府对本行政区域内地下水的管理与保护负责，应当将地下水的管理与保护纳入本级国民经济和社会发展规划。

市、县（市、区）人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域地下水的统一管理和监督工作。

市、县（市、区）人民政府发展和改革、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村等部门按照职责分工，做好地下水管理相关工作。

第五条【宣传及鼓励】 市、县（市、区）人民政府及其水行政主管部门应当加强地下水节约和保护的宣传、教育。

鼓励、支持地下水节约和保护的科学技术研究和先进技术的推广应用，对在地下水节约和保护工作中作出突出贡献的组织和个人给予表彰或者奖励。

第六条【公众参与】 任何单位和个人都有保护、节约地下水的义务。

任何单位和个人有权对损害和污染地下水的行为进行检举和控告。

对损害和污染地下水的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。

第二章 规划

第七条【保护与利用规划】 市人民政府水行政主管部门应当会同有关部门编制湛江市地下水保护与利用规划，并报市人民政府批准实施。

地热水、矿泉水的保护与利用按照自然资源行政主管部门编制的相关规划执行。

第八条【污染防治规划】 市、县（市、区）人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门编制地下水污染防治规划，报本级人民政府批准实施，并向社会公布。

第九条【规划协调】 地下水保护与利用规划、地下水污染防治规划应当服从水资源综合规划和环境保护规划，并与国民经济和社会发展规划、国土空间利用规划以及其他与地下水相关的专项规划相协调。

第十条【规划实施评估】 市、县（市、区）人民政府应当对地下水保护与利用规划、地下水污染防治规划的实施情况，定期组织监督检查和评估。

地下水保护与利用规划、地下水污染防治规划应当严格执行，不得擅自变更。确需变更的，按照规划编制程序报原审批机关批准。

第三章 保护

第十一条【地下水取用控制】 地下水取用实行总量控制和水位控制制度。

市水行政主管部门根据省人民政府下达的地下水取用总量控制指标，制定本行政区域内各县（市、区）地下水取用总量控制指标，报同级人民政府批准。

市、县（市、区）水行政主管部门应当按照省人民政府确定的地下水水位控制指标，加强水位动态监控，采取有效措施，避免地下水水位超出控制指标。

第十二条【禁采区、限采区划分】 在地下水超采地区或者开采地下水容易引起地面沉降等地质灾害的地区，应当划定禁止开采区或者限制开采区。禁止开采区、限制开采区的范围由市水行政主管部门会同自然资源等部门划定，报市人民政府批准。

第十三条【禁、限采区的保护】 在地下水禁采区内，除特殊干旱、突发事件等紧急情况需应急供水、开展地下水监测而少量取水的外，禁止任何单位和个人取用地下水。

禁采区内禁止开凿新的取水井，对已有的取水井，应当制定计划逐步封存或封填，并统一科学规划建设替代水源，调整取水布局。

在地下水限采区内，采取采补平衡原则控制开采量，水行政主管部门应当核定地下水开采量和年度用水计划，进行合理配置。

第十四条【禁限采取区实行动态调整】 地下水禁采区、限采区范围原则上每五年调整一次。

第十五条【地下水回补】 对有条件的地下水超采区应当采用科学合理方式回补地下水，增加地下水补给，涵养地下水水源。

市、区级人民政府应当统筹制定地下水回补方案并组织实施。回补地下水水质应当符合国家有关标准，不得造成地下水污染。

第十六条【海（咸）水入侵防治】 在湛江红树林湿地保护生态脆弱区和硇洲岛等地质灾害易发区，严格控制地下水的开采，保持地下水水位不低于海平面或者咸水区域的地下水水位。

禁止在距离海（咸）水边界一公里内新建、改建或者扩建地下水取水工程，已经建成的地下水取水工程应当按照水行政主管部门的要求回填封井。

第十七条【点源污染防治】 禁止任何单位和个人利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等直接向地下排放、倾倒工业废水、生活污水、含病原体的污水、危险废物、污泥以及其他废弃物等。

禁止利用火山岩孔洞、采石坑、溶洞及废弃矿坑储存石化原料及产品、农药、放射性物质、危险废物、污泥和其他有毒有害化学品等。

第十八条【农业面源污染防治】 市、县（市、区）人民政府农业农村主管部门和其他有关部门应当优先推广使用生物农药或者高效、低毒、低残留农药和测土配方施肥、病虫草害综合防治、精准施药等技术，指导农业生产者科学合理施用农药、化肥等农业投入品，防止地下水污染。

禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田或者排入沟渠，防止有毒有害物质污染地下水。

第十九条【城市排污管网未覆盖地方污水处理】 在城市排污管网未覆盖的街道、镇、地下水饮用水源保护区、地下水水源地补给区周边，市、县（市、区）人民政府应当有计划地组织建设污水处理站或者分散式污水净化设施，防止地下水污染。

第二十条【勘查、采矿等活动污染防治】 矿产资源勘查和开采、建设地下工程等活动应当采取防护性措施，防止地下水污染。勘查作业遗留的井、洞应当及时封填或者采取其他防止地下水污染的措施。

水文监测、地质勘探用于观测的钻孔应当分层止水，其余钻孔应当在勘探结束后封堵。

第二十一条【报废、闲置等取水井的处置】 报废、闲置或者施工未建成的取水井，所属单位和个人或者施工单位应当编制封填方案，并在有关部门的监督下封填取水井，防止地下水污染。

第四章 开发利用

第二十二条【年度取用水计划】县（市、区）人民政府水行政主管部门应当根据本行政区域内地下水取用总量控制指标、水位控制指标以及年度地下水需求量，合理确定地下水取水井的密度和取水强度，制定地下水年度取用计划，报市水行政主管部门备案。

第二十三条【水资源论证】 涉及取用地下水的工业、农业、能源等专项规划或者重大产业基地规划、城市新区类规划、工业（产业）园区类规划以及实施后对地下水可能产生重大影响的其他规划，应当进行规划水资源论证。

取用地下水或者矿藏开采、工程建设疏干排水等对地下水产生影响的新建、改建和扩建建设项目，应当进行建设项目水资源论证。

第二十四条【地质灾害危险性评估】 任何单位和个人在地面沉降、地裂缝、岩溶塌陷等地质灾害易发区开发利用地下水，应当依法进行地质灾害危险性评估。

第二十五条【取水许可】 开采地下水资源实行取水许可制度。

市、县（市、区）水行政主管部门按照合理开发利用、“谁审批谁负责”的原则，加强对地下水取水单位或个人的监督管理、做好保护地下水资源和防治地下水污染的工作。

第二十六条【缴纳水资源费】 取水单位和个人应当依法向水行政主管部门缴纳水资源费。

取水单位和个人应当按照经批准的取水计划取水。超计划或者超定额取水的，按照以下规定累进缴纳水资源费：

（一）超计划或者超定额取水不足百分之二十的部分，加收一倍水资源费；

（二）超计划或者超定额取水百分之二十以上不足百分之四十的部分，加收二倍水资源费；

（三）超计划或者超定额取水百分之四十以上的部分，加收三倍水资源费。

第二十七条【节约用水】 取用地下水的单位和个人，应当节约用水，使用先进节约用水技术、工艺和设备，采取循环用水、综合利用及废水处理回用等措施，实施技术改造，降低用水消耗。

市、县（市、区）人民政府应当大力推广应用高效节水灌溉、农艺节水等农业综合节水技术，提高灌溉用水效率。

第五章 监测与监督

第二十八条【政府监督职责】 市、县（市、区）水行政、自然资源、生态环境等主管部门应当加强地下水监测能力建设，按照各自职责做好地下水水位、水量、水质、水温等地下水动态监测工作，及时采集、传输、处理、储存监测数据。

第二十九条【地下水管理与保护考核】 市人民政府对县（市、区）人民政府地下水管理与保护情况进行考核，并纳入最严格水资源管理制度考核体系。市水行政主管部门会同有关部门负责考核工作的具体组织实施。

第三十条【取用水异常报告】 取用水单位和个人发现地下水可能受到污染的，应当及时向生态环境主管部门报告；发现地下水位下降异常的，应当及时向当地水行政主管部门报告；发现坍塌、裂缝、水中大量挟带泥沙等异常情况时，应当立即停止取水，采取相应防护措施，并及时向水行政、自然资源、住房和城乡建设行政主管部门报告。

收到报告的生态环境、水行政、自然资源、住房和城乡建设行政主管部门应当及时采取补救和预防措施，并向本级人民政府和上一级主管部门报告。

第三十一条【地下水计量监测】 新建或者改造地下水取水工程，应当同时安装计量设施。未安装计量设施的地下水取水工程，由市、县（市、区）人民政府水行政主管部门责令限期安装。

达到一定取水规模的地下水取水单位和个人，应当安装地下水取水在线计量监控设施，并将监测数据定期报送或实时传输至当地水行政主管部门。具体取水规模按水利部和我省水资源监控能力建设要求确定。

第三十二条【监测设施保护】 任何单位和个人不得侵占、损坏或者擅自使用、移动地下水动态监测、取水计量监控设施及其标志。

取用地下水的单位和个人应当接受水行政主管部门的监督管理，严禁篡改、伪造监测数据或者干扰数据准确性。

第六章 法律责任

第三十三条【监管部门法律责任】 市、县（市、区）县级以上地方人民政府水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对符合法定条件的取水申请不予受理或者不在法定期限内批准的；

（二）对不符合法定条件的申请人签发取水申请批准文件或者发放取水许可证的；

（三）违反审批权限签发取水申请批准文件或者发放取水许可证的；

（四）不按照规定征收水资源费，或者对不符合缓缴条件而批准缓缴水资源费的；

（五）侵占、截留、挪用水资源费的；

（六）不履行监督职责，发现违法行为不予查处的；

（七）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第三十四条【擅自取水责任】 在禁止开采区或者限制开采区未经批准擅自取水，或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，依照《中华人民共和国水法》第六十九条规定处罚。

第三十五条【未经许可建设取水工程或设施责任】 未取得取水申请批准文件擅自开凿新的取水井，建设取水工程或者设施的，依照《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条规定处罚。

第三十六条【污染地下水责任】 违反本办法规定，造成地下水污染的，依照《中华人民共和国水污染防治法》的规定予以处罚。

第三十七条【拒缴、拖延缴纳水资源费责任】 取水单位或者个人拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，依照《中华人民共和国水法》第七十条规定处罚。

第三十八条【计量法律责任一】 未安装地下水计量设施、计量设施不合格或者运行不正常的，依照《取水许可和水资源费征收管理条例》第五十三条规定处罚。

第三十九条【计量法律责任二】 侵占、损坏或者擅自使用、移动地下水动态监测、取水计量监控设施及其标志，篡改、伪造监测数据或者干扰数据准确性的，依照《中华人民共和国水法》第七十二条规定处罚。

第七章 附则

第四十条【实施时间】 本办法自2020年 月 日起实施。

关于《湛江市地下水管理办法》的起草说明

湛江市水务局

根据《湛江市人民政府关于报送湛江市贯彻落实2017年度实行最严格水资源管理制度考核存在问题措施清单的函》（湛府函〔2019〕74 号），《广东省湛江市地下水超采区治理方案（2016～2020年）》中“地下水超采区人民政府要切实加强组织领导，制定出台湛江市地下水管理办法”的要求，市政府将《湛江市地下水管理办法》列入2020年市政府规章制定计划。我局承担了此次法规草案的起草任务。对此，我局高度重视，局领导亲自部署并多次作出重要指示，并对起草工作提出了具体的要求和意见。为提高法规质量，保证立法进度，在湛江市各级领导的关心和指挥下，我局在深入调研的基础上，通过公开采购的方式引入社会第三方机构参与起草工作。经过严格的采购程序，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地中标，并如期完成了草案起草任务。在广东海洋大学专家意见稿的基础上，我局组织相关部门进行了修改，形成了征求意见稿，并依照程序向相关政府部门和公众征求了意见，在吸纳各方面意见的基础上，形成了《湛江市地下水管理办法（草案）》（以下简称为《办法》）。现将该草案起草有关情况说明如下。

一、制定《办法》的必要性

制定该《办法》的必要性体现在三个方面。

第一，是完成我市地下水超采区治理任务和保障我市生态环境安全的迫切需要。

湛江市地表水资源不足，生产、生活用水严重依赖地下水，由于长期使用地下水，造成的主要问题有：

1.赤坎、霞山和硇洲岛地下水超采。目前，湛江是广东省唯一一个有地下水超采区的地级市。湛江市有三个地下水超采区，分别为霞山区、赤坎区和硇洲岛。其中，硇洲岛为小型浅层地下水严重超采区，面积为56km⊃2;；赤坎为中型深层承压水一般超采区，面积为145km⊃2;；霞山为中型深层承压水一般超采区，面积为200km⊃2;。

2.出现局部地面沉降现象。随着工农业生产的飞速发展，城市化程度不断提高，工农业用水需求不断增大，废污水排放对环境的污染亦愈严重，湛江市区通过集中开采深层地下水以解决用水需求，使得地下水开采量曾一度逐年增加，开采范围不断扩大，开采程度不断加大。由于不注意合理布局、科学开采，局部地区诱发了不同程度的生态环境问题。1984年发现了以湛江市潜水学校及赤坎区沙湾等地段为中心的地面沉降，其范围和沉降中心与水位降落漏斗基本一致。2001年，潜水运动学校和沙湾的地面沉降面积分别为82.8km⊃2; 和112.2 km⊃2;，累计沉降量分别为178.7mm和168.6mm，平均沉降速度分别为4.06mm/a 和3.83mm/a。2011年，湛江市区累积沉积量最大达到253mm （ 火车站南侧的南柳村）， 累积沉降量>100mm 的区域面积从1984年的0.6km⊃2; 到1999年的23.3km⊃2;，2011年扩大至82km⊃2;。

3.海（咸）水入侵。硇洲岛曾经由于不合理开采地下水，浅层潜水位出现显著下降，2004年发现该岛部分地段地下水位下降至海平面以下，并引发了海（咸）水入侵生态环境问题，形成了面积为15.3km⊃2; 的海水入侵区域，使岛内近海地带地下水水质发生不同程度咸化。2004年发现海水入侵以来，市、区、镇政府及相关部门高度重视岛上地下水超采的治理工作，采取调整岛上种植结构、开展农业节水、建设集中安全饮水工程和实施阶梯水价等措施对地下水进行压采，取得了一定成效，但尚未彻底解决岛上居民生产和生活对地下水过度依赖的问题。

为保障我市饮用水安全，生态环境安全，湛江市在市委、市政府高度重视下，加大我市地表水替代地下水工程进度，同时采取多种措施，治理地下水超采及地下水引发的生态、环境问题。进行超采治理和地下水保护，建立健全的法规体系是重要的保障措施。目前，湛江市还未形成以水法为核心、多层次、相互配套的水法规体系。湛江市水资源管理形势和要求发生了变化，国家和省水资源统一管理体制已经基本建立，水资源管理正从静态管理向动态管理转变，因此要建立健全适合湛江市市情的法规体系，并且还需要根据我市地下水资源特点和形势，制定专门的地下水资源管理条例等法规。制定《湛江市地下水管理办法》是对以上立法需求的回应，是建立我市完善的地下水资源管理法规体系，使各项地下水资源管理工作和活动能够有法可依，为促进和保障地下水开发与利用规划顺利实施和完成的有力保障。

第二，是保障我市用水需求与用水安全的客观要求。

按照《广东省地下水保护与利用规划》《湛江市地下水保护与利用规划》《雷州半岛水利建设“十三五”规划》《珠江流域综合规划（2012~2030年）》《广东雷州半岛现代农业发展规划》《湛江市市区供水专项规划（2015~2025）》等相关规划的要求，加大地下水替代水源建设力度，从而形成“以地表水区域供水为主、乡镇集中供水为辅、地下水分散供水为补充”的供水格局，地表水区域供水将成为湛江市区最主要的供水方式，地下水超采区的地下水取水井将逐步关停。但在此之前，地下水仍然在我市的供水保障方面发挥作用。对我市地下水资源的合理利用在一段时间内仍然是必不可少的。

而在地下水的合理利用方面，因为湛江市是历史性干旱区，自古以来，当地居民就已学会钻井取水，但由于当时的经济社会及技术等条件所限，开采深度及开采量有限。随着我市经济和社会生活的发展，地下水开采数量逐渐增加。由于早期地下水的开采多源于各开采单位的自发行为，无论是取水井的分布、开采层次还是取水量的多寡均取决于各单位的实际需要，缺乏系统科学规划，局部地区出现开采区域集中、开采层位集中、开采时间集中的“三集中”开采现象，部分区域地下水取水井向工业集中区集聚，容易出现地下水水位降落漏斗需进行调整优化。

为了进一步保障我市用水需求与用水安全，出台《办法》对我市地下水资源进行统一管理，科学保护地下水资源已经刻不容缓。通过出台针对性强、效力高、可操作性的《办法》，进一步加强我市地下水资源保护力度，保证我市水资源利用实现从地下水为主向地表水为主的转换，可以为构建长效化、常态化的保护机制提供坚强的法律保障。

第三，是规范我市地下水管理的现实需要。

我市目前地下水管理存在着诸多问题。主要有：

1.部分地区最严格水资源管理制度落实不到位，在地下水取水项目的申请审批、凿井、地下水的使用、取水井的填埋封存、取水计量、应急备用取水井的维护、管理人员配备及经费保障等方面未完全到位，区域内还有少部分取水井未办理取水许可。尤其是农村水厂取水井的“四个一”管理不到位，计量设施不完备、技术档案不齐全。同时，现有地下水监测井布局不合理，生产、监测结合井较多，专用监测井少，监测数据质量得不到保证。

2.部分取水井不同程度存在质量问题，如早期成井材料多选用水泥管材，部分水井滤料回填不到位、止水工艺不严格，取水井使用后不久便出现出水量减少、水质变差等现象。止水质量有问题的取水井如同开凿的“天窗”，造成含水层串通，导致含水层局部水质污染。

3.管理权责不明。地下水管理涉及广泛，除了水务局之外，地下水污染涉及生态与环境保护部门，地热水涉及自然资源管理部门，农业污染防治涉及农业部门。此外，地下水资源治理规划涉及与其他政府部门及上下级政府间规划协调衔接问题。

在解决以上问题方面，出台《办法》，可以合理确定各级部门管理权责，规范地下水管理部门执法权力，敦促政府部门履行职责，帮助执法部门依法履职，对地下水资源的管理将起到巨大的推动作用。

二、制定《办法》的可行性

第一，市委市政府高度重视我市地下水安全及地下水超采治理工作。正在制定和实施以地表水替代地下水战略，不断减轻我市地下水使用压力，有利于在转折和过渡期内地下水管理压力，减少《办法》实施可能面临的实施问题。

目前，湛江市市区共有9 座水厂为居民及相关用水单位提供自来水，总供水约45.1万m⊃3;/d。其中3座地表水厂，赤坎水厂、霞山水厂和麻章水厂，目前日供水为分别18万m⊃3;/d、8万m⊃3;/d、5万m⊃3;/d；其他6座均为地下水水厂，目前供水为14.1万m⊃3;。根据《湛江市区供水专项（2005-2020 年）》：近期应停止开采地下水作为市区供水水源，以遏制地下水位持续下降而引发的地面沉陷、海水倒灌等严重环境地质问题。霞山地表水厂建成最终总供水规模为50万m⊃3;/d，分两期建成，将有效解决霞山-赤坎片区的供水问题，使得市区内的供水水源大部分由地表水提供，大大降低地下水开采量，实现以地表水源为主，地下水源为辅的供水格局，彻底优化我市水资源利用格局。目前，霞山水厂一期25万m⊃3;/d 已建成投入试运行。远期（2030年），随着湛江引调水工程、合流水库建设工程等水资源调配工程的建成，进一步置换地下水水源，使我市维持较好的地下水生态水位，确保我市地下水治理目标顺利实现。

第二，我市已出台的多部规范性文件为地下水管理工作地方立法打下了良好基础。我市已出台《湛江市最严格水资源管理制度实施方案》和《湛江市实行最严格水资源管理制度考核办法》和《湛江市节约用水管理办法》并已开始实施，积累了不少成功经验，对我市地下水治理的难点、痛点有了清晰的认识，这些地下水治理的痛点和难点及其解决经验、方法已经写入了《办法》，为《办法》的顺利出台和实施提供了坚实的经验基础。

第三，国内已经有多地立法经验可以借鉴。受地下水特殊性质和专业治理缺乏经验等因素的干扰，破解地下水污染成为行业内多年难题。根据以往环境污染问题整治的经验，首先应确立地下水防治政策，国内外在地下水治理立法领域已经有一些成功的方法可供借鉴。这些成功经验都在《办法》中得到了体现，此外，自20世纪80年代开始，从中央到地方颁布了一系列水管理法律法规、规范和标准。例如，辽宁省为保护和合理开发利用地下水资源，于2003年8月颁布施行了《辽宁省地下水资源保护条例》；北京市为防治地表水、地下水的饮用水源污染制订了《北京城市自来水厂地下水源保护管理办法》和《北京市城市污染物排放标准》等法规；上海市由于发生地面沉降，1957年就制订了《上海市深井管理办法》，1963年又规定了凿井需履行审批手续，经过多次修改后，形成了较为完整的地下水资源管理的法规性文件；在地下水的治理方面，国家已颁布施行了《水法》、《水污染防治法》、《取水许可管理办法》中都有涉及。我省也已根据国家相关的水资源法律、法规，制订并颁布实行了《广东省水资源管理条例》，《广东省城市饮用水源保护条例》、《广东省取水许可和水资源费征收管理办法》、《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等地方性法规，促进了全省地下水的科学管理与有效保护。《办法》在上位法授权的基础上，针对我市当前水资源开发利用过程中出现的新问题，明确了地下水资源开发利用和管理各行为主体的责、权、利关系，进一步规范了各级、各地区、各部门及个人之间的行为，是更加符合我市现状和未来地下水资源保护与管理需求的法规，为地下水资源管理和保护提供更充分有力的依据。是有效保护和管理我市地下水资源的重要依据和手段。

三、制定《办法》的指导思想与总体思路

制定《办法》的指导思想与总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立新发展理念，深入贯彻落实科学发展观，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治理地下水思路，按照实行最严格水资源管理制度的要求，坚持保护优先、全面节约、合理开发、高效利用，通过采取综合措施，合理配置本地地表水和地下水等水源，主要依托建设区域地表水供水工程，加快替代超采区地下水开采；严格地下水保护与开发利用管理，着力解决地下水超采问题，促进湛江市地下水资源可持续利用和经济社会可持续发展。

四、草案的主要内容

草案共有四十条，对我市地下水管理的管理机构职责、基本原则、地下水开发、利用规划、超采治理、污染防治、日常管理与监督、法律责任等方面内容作了规定。

（一）明确了地下水管理部门的权限和职责

一是明确了地下水管理部门的权限和职责。第二、三条对地下水的定义及管理地下水应当遵循的工作原则作了规定。二是明确了地下水管理部门的权利义务。第四条对市、县（市、区）人民政府水行政主管部门的管理职责做了概括性的固定。在第二章规划部分对各个部门应当履行的规划职责进行了划分。第三章保护对水行政主管部门总量控制和水位控制任务进行了规定。对相关部门应当履行的禁限采取区动态调整、海（咸）水治理、各类污染治理、报废、闲置等取水井的处置等事务都规定了明确的责任主体。第五章监测与监督规定了水行政部门、各个政府部门、单位和个人应当在监测中履行的职责进行规定。并把地下水管理与保护考核纳入考核。第六章法律责任对政府部门应当承担的法律责任进行了规定。基本作到了权责清晰、相互配合。

（二）明确了超采治理的目标

超采治理是近期要完成的目标，也是《办法》重点关注的事项。《办法》从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合湛江市经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体，严格实行总量控制和水位控制制度，实行计划用水，采取综合措施，强化节水。通过在地下水禁采区内禁止任何单位和个人取用地下水的严格限制措施，通过地下水回补等方式尽快完成超采治理任务。

（三）明确了地下水利用的目标和方式

在我市完全以地表水取代地下水之前，地下水的利用仍然是无法避免的。为规范我市地下水资源的合理利用，《办法》明确了地下水利用的行政主管部门是水行政主管部门。水行政主管部门必须在年度取用水计划内行使行政许可权，确保水资源使用在合理和可承受限度内。

为了保证地下水的水质，《办法》规定了生态环境部门、农业农村部门等部门对水源污染进行防控治理的责任，做到多部门协作，确保地下水水质安全。

（四）强化了以市场化方式调控水资源的利用

除了在地下水利用的宏观方面进行调控，为了在微观层面有效激发社会个体节约利用地下水资源，水资源费分级制度也被采用。这一制度将有效激励地下水使用者节约资源，减少地下水资源的浪费。

（五）强化地下水管理部门责任与监督

为落实国家机关责任，杜绝不作为、乱作为现象，草案对地下水管理机构的责任与监督作了规定。第三十三条对监管部门的法律责任进行了规定。此外，《办法》规定了严格的法律责任，提高了违法成本，加大了处罚力度，保证了《办法》的刚性和约束力。规定未经批准取水的责任，对报废、闲置等取水井的责任；规定了侵占、损坏或者擅自使用、移动地下水动态监测、取水计量监控设施及其标志，篡改、伪造监测数据或者干扰数据准确性，确保地下水监控设施设备的安全。

《湛江市地下水管理办法（送审稿）》解读

湛江市水务局

为便于公众及各相关部门理解、执行本《办法》，现就有关问题解读如下。

一、制定背景

随着我市经济社会发展和城市化进程的加快，我市地下水资源面临着诸多问题。我市属于地表水资源匮乏城市，生活及工农业生产用水目前主要通过集中开采深层地下水以加以解决。由于长期使用地下水，造成了地下水超采地面沉降，地下水污染，海（咸）水入侵，岩溶地面塌陷等问题，对我市的饮用水安全和生态环境安全造成了一定的影响。

为保障我市饮用水安全，生态环境安全，湛江市在市委市政府高度重视下，加大我市地表水替代地下水工程进度，同时采取多种措施，治理地下水超采及地下水引发的生态、环境问题。进行超采治理和地下水保护，需要建立健全适合湛江市市情的法规体系，并且还需要根据我市地下水资源特点和形势，制定专门的地下水资源管理《办法》解决我市地下水资源使用和管理中的现实问题。为了进一步保障我市用水需求与用水安全，出台《办法》对我市地下水资源进行统一管理，科学保护地下水资源已经刻不容缓。通过出台针对性强、效力高、可操作性的《办法》，可以进一步加强我市地下水资源保护力度，保证我市水资源利用实现从地下水为主向地表水为主的转换，可以为我市构建长效化、常态化的地下水保护机制提供坚强的法律保障。

二、《办法》的主要内容

《办法》共七章四十条。第一章总则，确定了地下水管理的立法目的和依据、适用范围、基本原则、管理体制、政府的宣传及鼓励政策、公众参与等内容。第二章规划，明确了市人民政府水行政主管部门与有关部门在编制、协调、实施、评估湛江市地下水保护与利用规划、地下水污染防治规划方面的职责和权限。第三章保护规定了地下水取用控制制度、地下水禁限采区的划分及保护制度、禁限采区动态调整制度、地下水回补、海（咸）水入侵防治、点源污染防治、农业面源污染防治、勘查、采矿等活动污染防治、报废、闲置等取水井的处置等内容，建立起了全方位的地下水保护体系。第四章开发利用，规定了年度取用水计划、水资源论证、地质灾害危险性评估、取水许可及阶梯水资源费、鼓励节约用水等内容。第五章监测与监督，规定了政府水行政主管部门、自然资源、生态环境等主管部门各自的监测责任，取用水单位和个人的报告义务、地下水计量监测设施设备的安装、使用、保护等内容。第六章法律责任，规定了相关行政主管部门不履行管理职责或用水单位违反《办法》规定应承担的法律责任。第七章附则，规定了《办法》的施行日期。

三、主要内容解读

（一）明确了地下水管理部门的权限和职责

首先是明确了地下水管理部门的权限和职责。《办法》第二、三条对地下水的定义及管理地下水应当遵循的工作原则作了规定。其次明确了地下水管理部门的权利义务。第四条对市、县（市、区）人民政府水行政主管部门的管理职责做了概括性的固定。在第二章规划部分对各个部门应当履行的编制、协调、实施、评估职责进行了划分。第三章保护对水行政主管部门总量控制和水位控制任务进行了规定。对相关部门应当履行的禁限采取区动态调整、海（咸）水治理、各类污染治理、报废、闲置等取水井的处置等管理事务都规定了明确的责任主体。第五章监测与监督规定了水行政部门、各个政府部门、单位和个人应当在地下水水位和水质监测中履行的职责进行规定。并把地下水管理与保护考核纳入考核。第六章法律责任对政府部门应当承担的法律责任进行了规定。基本作到了权责清晰、相互配合。

（二）《办法》如何进行地下水超采治理？

地下水超采治理是《办法》重点关注的事项。《办法》从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合湛江市经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体，严格实行总量控制和水位控制制度，实行计划用水，采取综合措施，强化节水。通过划分地下水禁采区和限采区并实施不同地下水保护措施，可以有效地保护地下水水位，防止超采区地下水环境恶化。《办法》规定了地下水回补和地下水水源涵养的方式对地下水进行保护。除此之外，湛江市政府加大投入，加快我市地表水资源建设，逐年降低地下水开采量，实现以地表水源为主，地下水源为辅的供水格局，彻底优化我市水资源利用格局，为我市地下水超采治理提供了有力的保证。

（三）《办法》如何规定我市地下水的利用？

在我市完全以地表水取代地下水之前，地下水的利用仍然是无法避免的。为规范我市地下水资源的合理利用，《办法》明确了地下水利用的行政主管部门是水行政主管部门。水行政主管部门必须在年度取用水计划内行使行政许可权，确保地下水水资源的使用在合理和可承受限度内。

为了保证地下水的水质，《办法》规定了生态环境部门、农业农村部门等部门对水源污染进行防控治理的责任，做到多部门协作，确保地下水水质安全。

为了鼓励居民节约用水，《办法》规定了居民生活用水阶梯水价制度，执行水资源费累进加价制度。这些制度可以从宏观和微观方面保证地下水的利用在可承受范围内。

（四）《办法》禁止居民使用井水吗？

我市是历史性干旱区，自古以来就采用钻井取水，但由于当时的经济社会及技术等条件所限，开采深度及开采量有限。随着我市经济和社会生活的发展，地下水开采数量逐渐增加。由于早期地下水的开采多源于各开采单位的自发行为，无论是取水井的分布、开采层次还是取水量的多寡均取决于各单位的实际需要，缺乏系统科学规划，局部地区出现开采区域集中、开采层位集中、开采时间集中的“三集中”开采现象，部分区域地下水取水井向工业集中区集聚，容易出现地下水水位降落漏斗需进行调整优化。湛江市区是目前全省地下水开采井数量最多、密度最大的区域。为了保护我市地下水资源，我市将加大地表水替代地下水资源的力度，进一步强化对单位、个人打井取水行为的管理。逐步减少不必要的地下取水井，对报废、闲置或者施工未建成的取水井，实施封填。

（五）《办法》如何解决硇洲岛农业用水问题？

硇洲岛为小型浅层地下水严重超采区，由于硇洲岛内没有任何江河湖泊和大中型蓄水设施，地表水资源非常紧缺，长期以来，区内居民均靠开采地下水维持生活与生产活动。2004年，发现该岛部分地段地下水位下降至海平面以下，并引发了海（咸）水入侵生态环境问题，使岛内近海地带地下水水质发生不同程度咸化。2004年发现海水入侵以来，市、区、镇政府及相关部门高度重视岛上地下水超采的治理工作，采取调整岛上种植结构、开展农业节水、建设集中安全饮水工程和实施阶梯水价等措施对地下水进行压采，取得了一定成效，但尚未彻底解决岛上居民生产和生活对地下水过度依赖的问题。为解决硇洲岛地下水严重超采问题，《办法》规定在硇洲岛严格控制地下水的开采，保持地下水水位不低于海平面或者咸水区域的地下水水位。禁止在距离海（咸）水边界一公里内新建、改建或者扩建地下水取水工程，已经建成的地下水取水工程应当按照水行政主管部门的要求回填封井。综合考虑硇洲岛实际情况，在积极解决硇洲岛居民饮用水问题的同时，在农业生产方面，大力推广应用高效节水灌溉、农艺节水等农业综合节水技术，提高灌溉用水效率。在生活用水、其他生产用水方面，积极推广先进节约用水技术、工艺和设备，采取循环用水、综合利用及废水处理回用等措施，实施技术改造，降低用水消耗。

（六）公民应当怎样保护地下水监测设施设备？

地下水监测设施和设备是地下水科学管理的基础。《办法》对地下水水位、水量、水质、水温等地下水动态监测工作责任作了规定，对地下水数据的采集、传输、处理、储存监测也作了明确规定。《办法》规定，取用水单位和个人发现地下水可能受到污染的，应当及时向生态环境主管部门报告；发现地下水位下降异常的，应当及时向当地水行政主管部门报告；发现坍塌、裂缝、水中大量挟带泥沙等异常情况时，应当立即停止取水，采取相应防护措施，并及时向水行政、自然资源、住房和城乡建设行政主管部门报告。《办法》还规定达到一定取水规模的地下水取水单位和个人，应当安装地下水取水在线计量监控设施，并将监测数据定期报送或实时传输至当地水行政主管部门。任何单位和个人不得侵占、损坏或者擅自使用、移动地下水动态监测、取水计量监控设施及其标志。取用地下水的单位和个人应当接受水行政主管部门的监督管理，严禁篡改、伪造监测数据或者干扰数据准确性。

来源丨立法科

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原标题：《湛江市司法局关于《湛江市地下水管理办法（送审稿）》公开征求意见的通知》

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