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范必:混合所有制改革须与行业改革统筹考虑

澎湃记者 李跃群 杨漾

2014-07-31 08:09 来自 能见度
        
       继中石化宣布启动油品销售业务重组、中石油董事长周吉平透露拟将油气开采环节对外开放之后,中电投也称今年将开放民资参股旗下的所有业务。能源领域先后几轮启动混合所有制改革、“拥抱”民企的表态似乎让人们看到了“铁板”被撬动的希望。事实上,民营企业跻身油气、电力等垄断行业已不是新鲜话题,但新撕开的这道口子后究竟藏着什么、民企是否能分到更大的蛋糕还是令人充满想象。
       一边是能源垄断行业在推进混合所有制上的“争先恐后”,另一边却是长久以来摆在民企面前的“玻璃门”、“弹簧门”。此外,能源领域被寄予厚望的电改之路也始终步履蹒跚。如今的问题究竟是顶层设计不够完美还是具体改革措施的有待完善?由能源领域鸣响的混合所有制改革究竟能带来多大的改革成果?针对以上问题,澎湃记者日前专访了国务院研究室综合经济司副司长范必。
电改方向:网运分开
       “十八届三中全会提“网运分开”,就是指电、铁路、油气这几个行业。有的人说上网电价和销售电价的差距大,有的又说不大,公说公有理,婆说婆有理,说不清楚。所以必须提高交易透明度,电网就管运一项,这样不就没有责任了么。”
       澎湃:现在有分析说新一轮电改或从售电侧环节入手,这一方案的可行性如何?
       范必:只开放售电侧就等于电网还是独家的电力卖方。我们改革主要是往市场化方向发展,多买、多卖才能形成市场,如果只有一个卖家那算什么市场呢?只有一个卖家的时候,售电侧也没有议价能力,电改的大方向应该是发电方和用户直接交易,多买、多卖的这种体制应该坚持。
       澎湃:接下来电改的思路是否还是会按照国务院电改“五号文件“(即2002年国务院印发的《电力体制改革方案》)继续推进下去?
       范必:除了竞价上网之外,国务院五号文件规定的其它方向应没有太大变化。十八届三中全会提“网运分开”,就是指电、铁路、油气这几个行业。两会期间,在政协经济和农业联组会上,有位政协委员对李克强总理说,有企业都跑到美国去投资,光电费差价就可以覆盖人工成本。有的人说上网电价和销售电价的差距大,有的又说不大,公说公有理,婆说婆有理,说不清楚。所以必须提高交易透明度,电网就管运一项,这样不就没有责任了么。
       从公共政策的理论讲,我们判断这个事情政府管什么,企业管什么,垄断行业怎么办,有一套既定的流程。比如,一个国有企业处于垄断状态,要怎么改,我们首先要分,是不是自然垄断行业。如果是,要再分,哪些是可以放开的,是竞争性业务,哪些是完全自然垄断的业务。如果是竞争性的业务,就要完全放给市场,所有企业都是准入的,确实是自然垄断的就独立出来,同时,为了防止他获得过多的自然垄断利率,政府就该出面了,政府的职能就是防止这种外部经济的发生、进行监管,除此之外,就应该放开。
       澎湃:怎么确定电网的输配费用?
       范必: 2006、2007年出过一个关于输配电价的文件,电力运送的边际成本是零,这会有变化,但我不觉得变化有多大,至少可以提供一个今后的依据和参考。输配电价核定原本是不太容易的,因为电网除了电力的运送外,还有三产、多经,但是毕竟有这个文件,可以先按这个输配电价来,剥离这些辅业以后再对电网核定,一步步来。
       澎湃:近期国网在传媒领域也有不少投资,应该如何看待国网经营输电以外的其它业务,这部分业务的监管主体是否清晰?
       范必:我国的电力监管部门对国家电网的投资是没有监管权的,电力监管是管安全,管不了投资,投资由国资委管。将来如果电力体制改革,作为监管部门对这种投资行为也应该监管,因为这些投资也算入成本,但那是将来了,现在是还没有。 
混合所有制改革须与行业改革统筹并进
        “我们不能孤立地把混合所有制理解成把国企放开让民企进来参股,这个在过去也是可以的。混合所有制的改革应该与行业的改革、与整个大格局的改革统筹在一起考虑。”                            
       澎湃:最近中石化、中石油、中电投都称宣布鼓励民企投资,你怎么看现在的混合所有制改革?
       范必:我认为混合所有制的改革和行业改革应当统筹考虑。现在只是把某些业务放开,请民营企业参加,那么,民营企业以一个独立法人的资格进入可不可以,民企做大股东,或者自己独资,允不允许?
       所以,我们不能孤立地把混合所有制理解成把国企放开让民企进来参股,这个在过去也是可以的。混合所有制的改革应该与行业的改革、与整个大格局的改革统筹在一起考虑。
       按照三中全会描绘的格局,在这些行业,应该是国有、民营,都可以来,国有的可以搞成独资的、也可以搞成混合的。所有制改革第一位要解决的问题,是打破民资进入的玻璃门、弹簧门、旋转门。在打破的同时,和行业改革配合在一起,混合所有制同时推进,每个环节都可以是多种所有制、混合所有制,民营企业来一起平等竞争。
       而且,改革应该是由顶层设计部门来统筹。企业可以探索,但负责改革的机构应该统筹设计改革制度,这个完全靠企业是解决不了的。比如行业放开,三桶油光其中一桶想放开,那两桶不同意,那也放不开。电网自己也不会放开,还是要顶层机构来考虑。
改革方法论:全产业链的市场化改革
        “我们国家的很多改革还是条块分割、自己提自己的。现在要打破条块的局限,从上下游一体化的角度来考虑怎么样推进市场化。我们说市场经济体制,好好算算,其实就是几条产业链,把这几条产业链从上到下都改革,都变成市场化产业链,改革就成功了。”
       澎湃:像电厂这块,其实民资和外资进入已经有很多年了。目前能源领域试水混合所有制、向民资放开的主要还是集中在常规油气行业和电力行业。未来油田是否有可能放开让民企控股甚至独资?
       范必:油田这块也有一些民企在干业务,但都是一些辅助性业务,从大企业分包的业务。民营企业作为独立的投资主体、独立的法人,进入到上游行业行不行?他这个产业链从上游区块的获得开始,勘探、开放、输配、销售零售这些,整个产业链能不能都对民营企业放开?如果有一个环节不放开,就意味着,你这个上下游你还是得管制。
       我历来对改革的研究是主张全产业链的市场化改革,而不是个别环节的市场化改革。像你们关注我的文章时,我研究煤电关系,提出要全产业链市场化,煤、运、电一起改才能解决这个问题,如果你只改一个环节,没有用的,煤电矛盾还是解决不了,必须是上下游环节一起改。像这次煤炭并轨,并轨有什么用?煤炭市场搞不起来,为什么?运力不在你手里,没车皮我买了你的煤有什么用?我现在不是买不到煤,我是运不出煤。刘志军、丁书苗出问题不就是出在这嘛。所以我说,一定要把整个产业链的上下游环节捋一遍,从区块的获得一直到最后的零售,整个环节我们可以一条条去理,从区块获得就是计划经济,因为全世界的油气区块获得都是招标出让,只有中国是登记出让,你民营企业登记给我看看?都在三桶油里头嘛。
       澎湃:我们最近从能源局了解到,他们组织了一批人去“三大油”的各大油气田做上游调研,是否意味着这一块可能有新动作?
       范必:调什么研,你去看三块文件,就这些规定,就这么点事。我们研究改革方法论是什么?不是从一个点看问题,而要从一个链看问题,你会发现我们出现矛盾的(地方),矛盾的结果不是矛盾的原因。当你出现这个矛盾的时候,你会发现这个问题出现在上游,不是出在你发生问题的环节。比如你现在看到气荒了,为什么?并不是说就在卖气买气中出的问题。你从气源开始分析,气源分两种,一种国产的,一种进口的。国产的,从区块开始研究,区块的获得就是计划经济,登记获得的,勘探、开放都是垄断的,进口也是有专营的,也不是所有人都可以干的,然后进入到管网,管网也是垄断的,销售就是他能卖别人不能卖呀。到了市这一级,就是门站这一级,三桶油的任务基本结束了。下面是城市管网,这又有一个垄断,城市有燃气公司在这,但最后一公里卖给消费者,有的是直接卖给企业。这些环节都处于垄断状态,都没有足够的竞争,你能够切换吗?
       澎湃:中国电改措施经常突出两个字——“试点“。在其它领域还没有放开的情况下,在某个小环节上试点,或者在计划经济大背景下搞小市场化试点,是不是也会拖延改革时间?
       范必:因为现在各个行业之间联系很紧密,必须规划好以后,一步推出,这对有些行业来讲是可以的。因为要说试点,有些东西国外都试过了,不一定在我中国土地上的试点才叫试点,在外国的试点就不叫试点,因为在涉及经济问题上,很多有共通规律。比如对垄断行业的监管和改革,全世界都这么干,不是我们的发明,也就是说人家已经试过了。人家到现在,某一个家庭,每个月都有三家电力公司来问,你买我的电吧,已经到这种程度了,还需要试吗?
       澎湃:你怎么评价现在的改革,像你说的全产业链统筹考虑,考虑周全后确定统一方案,这种改革路线推行起来阻力何在?
       范必:我们国家的很多改革还是条块分割、自己提自己的。现在要打破条块的局限,从上下游一体化的角度来考虑怎么样推进市场化。我们说市场经济体制,好好算算,其实就是几条产业链,把这几条产业链从上到下都改革,都变成市场化产业链,改革就成功了。
       当然肯定会考虑这样会带来多大的震动。但我认为,没有别的办法。因为制度改革、政策制定也是一个专业问题,可以通过理论分析来研究,只要了解运作机理,都可以知道问题出在哪里。一个部门、一个行业的改革,要以问题为导向,才能看出这个行业的改革有多重要。比如煤炭、电力、运力的关系,从全产业链的角度就能看出来,必须三个同时改。油气也必须上、下游同时改,即便一时半会儿改不了,也应该把这个规划说出来,这样可以给公众一个明确的预期。对于公众有可预见性这一点,其实中国做的不太好。我们研究政策时都保密,有些保密是必要的,但也要给公众一个合理的预期。比如美国退出QE,放了好多风,还是没有完全退出,而是一点点退出,因为政策要给人预见性,突然出一个政策让大家措手不及,不是一个好办法。
       澎湃:以电力这条产业链为例,如果改好的话能够释放多大改革红利?因为从全球范围来看,中国的电价还是比较高。
       范必:电力改革红利很大。我们说改革呢,关键是哪儿的市场化程度还不够。现在主要是生产要素领域的改革不到位,土地、资本、劳动力还有能源资源,把这些生产要素领域的产业链逐条进行改革,就能全面地推进市场化。
澎湃新闻报料:4009-20-4009
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关键词 >> 电力改革,混合所有制,市场化改革录入编辑:李跃群
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