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兰德公司:中国“接触”非洲不是坏事

Larry Hanauer,Lyle J. Morris

2014-07-21 17:44 来自 澎湃研究所
 非洲对于中国的看法混杂着赞许、冷漠和轻蔑。但总体上,非洲政府和公众对于中国接触非洲持正面态度。 网络图片

       大多数关于中国接触(engage)非洲的分析聚焦在中国从这些伙伴那儿得到了什么——主要是自然资源和出口市场,以及满足其日益城市化的人口所需的农产品。有些研究描述了中国的援助和投资政策对于非洲国家的正面和负面的影响。然而,鲜有研究将中非关系作为一个充满生机的、双向的动力源来对待,在这一动力源中,双方不断调整以适应对方的政策倡议和民众的看法。
       此外,中国的全球意图已经愈来愈成为学者和政策执行者的争论焦点。有些分析人士认为随着中国权力的增长,它在扩大其全球影响力和统治的努力上将会愈发变得雄心勃勃。其他人却辩称中国的雄心仍然是有限的,持续的国内经济和社会挑战削弱了北京发挥全球影响的能力。
       在上述背景中,非洲成为一个独特的案例研究,兰德公司试图通过这一研究评估中国在世界舞台上的目标和抱负,并对美国在非洲政策提供启示。
中国在非洲角色被误读
       中国领导人习近平和李克强访问非洲,改变了中国一贯给人的刻板印象,成为热门的新闻标题。中国既是非洲长期以来的外交伙伴,也是它的新的投资者。中国在这一大陆的利益不仅包括了自然资源,也包括贸易、安全、外交和软实力等方面。中国是对非援助的主要捐助国之一,但其援助的范围、规模和模式常常被误解,并且被媒体所渲染。
       中国官方学者将其不干涉及友善的原则描述为一种新的、外部介入非洲的积极典范。中国把自己与欧洲的殖民历史和西方的政策划清界限,这些政策被其认为是基于家长式干涉政治事务之上的,而中国是在平等、互相尊重和互惠互利的基础上推进其在非洲的存在。对于中国在非洲角色的负面评论,中国感到愤怒。中国官员辩称,对于食品、安全和经济发展的根本需求本身也是人权的形式,而在这些方面,中国通过稳健的经济发展和对非贸易促进了人权的改善。
       然而,很少有中国以外的专家接受“中非关系代表了平等实体之间的互动”的观念——在一个庞大、富有和强大的国家和一个由54个国家组成的、在经济和外交事务上鲜有协调的群体之间,存在着内在的不平衡。西方观察家趋向于将中国视为非洲的“掠夺者”,他们认为,中国对非洲矿产资源“贪得无厌,并采取了新殖民主义式的攫取,而这固化了非洲的不发达。
       这种观点总是以中国与苏丹、津巴布韦“独裁政权”的密切关系为例,试图证明中国想要规避甚至是完全忽视国际上减少暴力、腐败和维护人权的努力。而中国将发展援助和政府贷款相结合的政策,也常常被认为是对国际金融机构常用资助方式的挑战,是中国强化非洲对其依附性的尝试。
 非洲人对中国毁誉参半
       非洲对于中国的看法混杂着赞许、冷漠和轻蔑。总体上,非洲政府和公众对于中国介入非洲持正面态度。
       非洲官员们压倒性地认为中国在非洲的角色是积极的,欢迎中国所突出强调的不带附加条件的政府对政府的合同。许多非洲人赞赏中国对他们的国家的基础设施的贡献,强调这些可见的改善有助于扩大经济活动、为当地工人创造就业机会、真正改善了公路、铁路和桥梁以及其他交通网络,所有这些都使普通居民受益。大多数非洲人认可中国的接触政策对非洲的经济增长有益。
       但也有一些非洲人对中国的到来感到不满。不满主要来自非洲工会组织以及民间社会团体,原因是中国企业糟糕的工作条件、破坏环境、不雇佣当地工人等行为。他们指控说,中国通过谈判达成了不公平交易,这些交易利用非洲国家政府的相对弱势、腐败及低效,使中非之间维持着一种新殖民主义式的关系。在这种关系中,非洲通过出口原材料来换取制成品。这些组织还指责中国在非洲只注重能源设施投资,忽视学校、医院、房屋等社会基础设施的建设。在一些非洲国家,对于中国商业行为的不满已经导致针对中国商人和移民的抗议和暴力行为,引发社会动荡。
       北京对非政策的调整
       面对上述阻力,中国并没有维持一成不变的政策;相反,北京已经通过修改其接触非洲大陆的方法来回应来自各方的压力。
       为了淡化中国贸易与投资的单边色彩,北京通过“双赢”的商业交易来促进“可持续的”经济发展,这些交易会以就业、培训和科技的形式为非洲国家带来坚实的、长期的经济利益。与此同时,北京鼓励与非洲的民间交往、文化和教育交流,在非洲展开汉语培训和活跃的公共外交运动,试图塑造更广泛的中非关系。
       北京的政策调整有望使中国及其非洲伙伴共同受益。随着中国服务性业务的扩张及中国文化的推广,非洲公众对于中国的支持势必上涨。由此产生的有利局面一方面为当地创造了就业和便利,另一方面也为中国投资创造了良好的环境,进而确保其能源及资源供应。
 对美国政策的启示
       中国在非洲的活动对于美国来说既是挑战也是机遇。中国在这一地区的接触政策首要关注的是自然资源的开采、基础设施的发展,以及制造业。相比之下,美国的接触专注于高科技贸易与服务,以及旨在促进民主、良治和人类发展的援助政策。
       虽然中国“无附加条件”的投资方式可能滋长了当地政府的腐败和低效,但其接触政策并未从根本上削弱美国在非洲大陆上的经济和政治目标。相反,中国建造的基础设施可以降低商业运作的成本,扩大区域市场的规模,这些都为非洲和美国投资者的增加了盈利机会。美国和中国的方法和利益在本质上并不互相抵触,美国官员——包括布什和奥巴马总统在内——已经否认了华盛顿和北京正为在非洲的影响力和通路进行一场“零和”的竞争。简言之,中国不是美国在非洲利益的战略“威胁”。
       虽然中美在非洲并非战略对手,但如果美国企业想要更多地占有非洲市场,势必会与中国企业展开日益激烈的竞争。奥巴马希望通过多边贸易协议和相关的基础设施项目来推进美国在非洲的利益, 2013年他在塞内加尔、南非和坦桑尼亚的访问中曾明确提及。这与中国“无附加条件”的金援不同,但非洲政府完全可以通过谈判获得更有利的商业条款。并且,在这些条款下,当地社区也将受益,因为相较于中国公司,美国公司更有可能雇佣当地员工,向当地伙伴合作转让产业科技,执行更高的工作环境标准,并且致力于促进员工的健康和福利。
       简言之,中美在非洲的商业竞争既让非洲国家受益,也会推进中美两国的利益。美国公司的成功实践,会鼓励中国企业采取同样的手段来确保它们的经营效率、以及在当地的劳工和消费市场中的竞争力,进而提升中国在非洲的形象。
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       报告原题为“Chinese Engagement in Africa:Drivers, Reactions, and Implications for U.S. Policy”。作者Larry Hanauer是兰德公司高级国际政策分析员,研究外交政策与国家安全。Lyle J. Morris是兰德公司项目助理,专攻中国与东亚地区外交与安全政策。本文发表于兰德公司网站。余叶编译。
        
澎湃新闻报料:4009-20-4009
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关键词 >> 政策录入编辑:单雪菱
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