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小区治理〡住宅小区治理的“反公地悲剧”

严荣/上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士

2014-08-24 15:26 来自 澎湃研究所
       随着现代主义思潮在城市规划实践中的滥觞,城市被分解为一个个功能区域,城市居民则被分置于一个个小区中。住宅小区成了城市居民最熟悉的场域,既是栖身之所,又是社会交往平台,还是重要的权益载体。作为城市居民,我们每天都出入于所居住的小区,每天都与小区运行的相关主体打交道,但大多数人对小区真实的运行机理并不了解。
       基于此,本专栏拟通过几篇短文对相关问题展开讨论,一方面是为了推进社会公众对住宅小区运行状况的认识,另一方面是为改善住宅小区的运行提供一家之言。
何谓住宅小区?
       在现有法律法规中,很难找到较完整的定义。1994年颁行的《城市新建住宅小区管理办法》(简称“管理办法”)中提出,新建住宅小区是指“达到一定规模,基础设施配套较齐全的新建住宅小区(含居住小区、住宅组团)”。严格地讲,该定义在逻辑上是有缺憾的,但它指出了住宅小区的两大特征:一定规模和基础设施配套较齐全。
       在城市规划中,城市居住区按户数或人口规模被分为居住区、小区和组团三级。居住区是指“被城市干道或自然分界线所围合,并与居住人口规模(3万~5万人)相对应,配建有一整套较完整、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地”;小区是指“被城市道路或自然分界线所围合,并与居住人口规模(0.7万~1.5万人)相对应,配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地”;组团则是指“被小河道路分隔,并与居住人口规模(0.1万~0.3万人)相对应,配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地”。综合两方面的相关规定,可以看出,住宅小区应有三方面特征:一定居住人口规模、配套基层设施、生活聚居地。
       之所以如此细致地讨论住宅小区的概念,是因为目前社会各方在有些方面的认识并不完全一致。比如,在规模方面,不同住宅小区差异非常明显。位于上海西南部的“上海康城”,建筑面积超过100万平方米,而位于市中心的“安亭小区”,其建筑面积只有2000多平方米。规模差距如此悬殊的居住区,是否都被统称为“住宅小区”,是否都有相同的运行机制,是否都按同一种模式进行管理,各方是有不同见解的。再比如住宅小区的生活聚居功能,在一部分人看来,这是天经地义的,但在另一部分人看来,在住宅小区中将居住房屋作为经营场所,既能降低创业成本,又能减少交通出行,似乎于人于己都有利。
住宅小区的管理问题
       认识分歧并不仅限于概念层面,更为重要的还在于实践层面。以住宅小区的运行管理为例,在近30多年的时间里,经历了从政府主导向业主自治过渡的变迁,但这种转型至今并未完全实现,因而在住宅小区的实际运行中出现了很多值得引起重视的问题。20年前的《管理办法》在总体上开启了从计划经济时期政府管理住宅小区的模式向市场经济体制下专业化、社会化管理的过渡。比如,该办法一方面提出政府相关部门的管理责任,并要求应在房地产行政主管部门指导下成立住宅小区管理委员会,另一方面也提出住宅小区应当逐步推进社会化、专业化的管理模式。至2007年,该办法被废止。
       按照《物权法》和《物业管理条例》的相关规定,房屋的所有权人为业主,而业主对建筑物内的住宅等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。这意味着,住宅小区是由业主共有并共同管理的区域。在具体形式上,业主可以设立业主大会,选举业主委员会(“业委会”)。
       但是,在转型尚未完成的背景下,住宅小区的运行管理还面临较多的问题,比如业主何以自治,业主怎么自治,业主自治与政府相关部门履行职责之间是什么关系,等等。首先,业委会组建比例较低。相关调查显示,全国住宅小区组建业委会的比例约为20%~30%,其中北京是20%左右,广州在25%左右,深圳接近40%。相比而言,上海住宅小区组建业委会的比例在全国是最高的城市之一,约为82%。如果只有1/4的小区组建了业委会,业主自治怎么实现,这种模式又如何体现其有效性,值得思考。
       其次,业委会的运行参差不齐。在已经组建的业委会中,运行状况差异较大。在实践中,往往形成一种悖论:业委会的有效运转取决于业委会主任的强势作为,但这种强势却与真正的业主自治原则有所背离。更多情况下,业委会只是一种形式,难以充分发挥其应有功能。在调研中可以发现,大多数业主既未有效参与业委会的选举,也对业委会的存在与否缺乏应有兴趣。一旦有矛盾和纠纷,要么直接与物业公司交涉,要么向政府部门或媒体投诉,很少通过业委会进行维权。当然,一些城市也曾出现过业委会强势作为的个案,但正因其稀少,才引起了媒体和公众的关注。
       再次,对于业主自治的模式,政府相关部门多少有点不适应。1994年的《管理办法》规定了房地产行政管理部门、市政、绿化、卫生、交通、治安、供水、供热等行政主管部门和住宅小区所在地人民政府的职责。而在向业主自治模式过渡的相关法规政策中,政府相关部门的职责相对而言缺乏较明确的规定。
住宅小区运行的“反公地悲剧”
       在业主自治模式下,住宅小区的良性运行涉及到业主、业主大会和业委会、居委会、物业服务企业、政府管理部门、基层政府、专业服务单位、中介服务组织等主体,而且需要这些主体在相应规则下形成合力。这种情形与迈克尔•黑勒提出的“反公地悲剧”(the tragedy of anti-commons)有些相似。
       与“公地悲剧”所指各种主体过度使用公共资源从而造成恶果相反,“反公地悲剧”是指每种主体都有可能阻止其他主体有效发挥作用,从而导致资源闲置或问题难以缓解。用一个通俗的比喻来说,如果住宅小区的有效运行是一扇待开启的大门,但该大门上安装了需要十几把钥匙同时使用才能开启的锁,这十几把钥匙又分别归不同的人保管,而这些人又往往无法在同一时间到齐。所以,开启该大门的机会非常小,住宅小区能实现良性运行的比例也相对较低。
       目前,居民经常抱怨的住宅小区问题一般包括群租、居改非、违法搭建、停车难、物业费欠缴等。这些问题是表象,背后还是与“反公地悲剧”原理有关。以“群租”为例,如果业主自身责任意识有所提高,拒绝出租给群租对象;如果业委会靠前一步,对出租给群租对象的业主进行劝诫;如果居委会发挥基层优势,及时发现群租;如果物业服务企业及时将所发现的群租现象上报;如果相关部门接到上报信息就会及时采取行动;那么“群租”现象就不会过度蔓延,也就不会引发一些恶性事件。但是,这些“如果”需要同时发挥作用,才能真正有效地推动问题解决。
       对于“反公地悲剧”情形,经济学给出的解决方案是整合产权,实现所有权的统一。但在公共事务的管理中,这是不合适的。还是应该坚持推进业主自治的方向,通过综合治理的方式,减少不同主体在运行实践中的推诿和扯皮。这种综合治理要面向所有主体,从业主到业委会,从物业服务企业到居委会,从专业服务企业到政府相关部门,使住宅小区的运行真正体现治理的主体多元化、方式协商化、程序透明化。
       
澎湃新闻报料:4009-20-4009
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关键词 >> 住宅小区,反公地悲剧录入编辑:单雪菱
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