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云南鲁甸灾后重建:要着眼长远

澎湃记者 王昀

2014-08-27 23:12 来自 澎湃研究所

鲁甸龙头山镇受灾村落。顾林生 图
       一次地震,对于大多数人来说,只是一条新闻。但对经历了这场地震的人,这条新闻足以改变他的一生。云南鲁甸地震已过了大半个月,617人遇难的数字,再一次使人看到了中国地震断裂带上一些地方防灾能力的薄弱。不过,重建可能是当前更要紧的任务。这方面,四川和日本的经验和做法值得参考。
       刚刚过去的周末,在日本神户大学,四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院执行院长顾林生就参加了由神户大学主办的一次比较鲁甸地震、汶川地震及日本神户地震的研讨会,分享了自己赴鲁甸灾区进行灾害评估与调研的观察。
       与会的40位日本专家中,有在1995年日本神户大地震的灾后重建中担任重建规划处长的官员本庄雄一,世界银行专家、灾害经济著名专家丰田利久教授等。其中7位上周就在汶川、北川、雅安等地考察。
       会议结束后,澎湃新闻(www.thepaper.cn)越洋连线顾林生,请他回答了关于云南鲁甸的救援、灾后重建等问题,也转达了日本专家对中国城市防灾救灾的看法。随后,澎湃新闻又连线在鲁甸进行灾后重建NGO支持工作的民政部国家社会工作专业培训基地副主任张国远,他对澎湃新闻讲述了灾区工作的需要。

龙头山镇翠屏村集中安置点救灾物资分发。 顾林生 图
       澎湃新闻:本次鲁甸救灾,在信息化组织化程度、官民合作等方面,有哪些进步?
       顾林生:比起四川雅安地震时,云南鲁甸地震的救灾,在信息组织方面略有进步。
       这次,政府学习了之前四川雅安地震、甘肃岷县地震救灾过程中总结的方法。云南省民政厅组织了一个鲁甸地震社会救助服务平台,把灾区所需的救助、现有救援物资的供给等信息,做了汇总。用政府的力量,把所需的物资下放到灾区。
       另外,民间内部也组织了一个鲁甸救灾平台。主要由几个过去参加过救灾的人进行合作,组成“民间救灾大本营”。这个大本营对物资,对志愿者协调,与政府沟通。效果不错。比较值得一提的是,信息沟通的作用得到发挥。鲁甸救灾的供需信息,都汇总在了一张电子地图(http://map.iyiyun.com/441.html)上。主要由益云(公益互联网)社会创新中心和卓明震援通讯社两家社会组织合作,为此提供支持。
       但和国外相比,我们做的还不够。特别是信息共享方面。每个村把信息给政府,然后政府再把信息给社会,社会根据信息提供物资。这个过程我们做得相对比较慢,比较零碎,信息不对称的情况比较多。也就是说,在救灾过程中,我们并没有建立一个组织系统,按照一套规章制度去申报需要的物资。不是信息通过政府渠道流向社会和民间,而是灾民信息靠社会组织和志愿者去收集,然后流向行政部门。事实上,在行政方面,应该建立一个表格制度,每天上报,保证第二天物资发放。我们信息提供的规范性还不够。可能政府需要加大力度,建立一个标准的体系。
       总体来说,官民合作还不错。我们发现,民间的力量比较强,其内部也有自我的管理、约束和规范。我国九大民间基金会的下调机构“基金会救灾协调会”,地震三天后就赶到了灾区,与云南省政府有关部门沟通,要求建立平台,加强官民合作。一些社会组织,更早提出内部协调机制,建立平台,与政府进行合作。
       云南省政府也在做这件事,如刚才说的服务平台。但可能当地政府对此缺少经验,起初有点滞后,后来他们加强力量,最后几天做得比较好。这需要一个学习过程。
       从中可以看到,从汶川到玉树、到芦山、岷县漳县,再到鲁甸,政府与民间、社会组织、志愿者的合作越来越完善和丰富。如果云南省加强政府的关注力度和投入力度,四川省等进行“软件型对口援助”,云南省认真接受和相互学习的话,那么“鲁甸模式”将成为我国灾后重建史上又增添一页。
       澎湃新闻:城市防灾减灾方面,中国和日本的差距在哪里?
       顾林生:这方面,我们和日本差距最大的,是基础设施和房屋建设。我国新的建筑大致不错。但旧的建筑还有隐患,房屋的抗震加固和危房改造,仍然是让人头疼的问题。这些重要的基础设施、房屋的质量,我们和日本是比不来的。
       在老百姓参与防灾减灾方面,我们也需要学习。前几天,我们参观了日本东京的高层公寓。无论是设计,还是百姓参与防灾,做得都很好。楼里给出了明确的避难线路图,防灾仓库里储备了诸多医药、工具等。25层以上的高楼,每栋楼外必须有两座应急楼梯,和只通楼顶上的直升飞机停机坪。100吨的地下水窖有两座,用净水器可以给居民提供2个月的用水。
       特别是,在社区当中,有过防灾减灾工作经验的人,会被组织起来,为居民进行服务。这一点非常不错。
       澎湃新闻:日本专家如何看待中国救灾以及重建?
       顾林生:日本专家在我所做的鲁甸救灾报告中看到,一边是政府包括军队,在发放物资,另一边是民间提供物资。他们就提出问题:政府提供的物资与民间的物资能否协调好?我认为,民间与政府同时在发物资,是好事。但政府对救灾物资的数量、需求、能否公平发放等相关信息,究竟能掌握多少?救灾物资的提供和发放,政府要承担怎样的责任?在这次鲁甸地震灾区现场看到的一些现象,值得思考。
       日本专家也提出救援的问题。针对当时北川出现的情况,他们希望中国能在地面救援的基础上,加强重视空中救援。2011年日本“3·11”地震后,日本东北三个县之间,建立了紧急医疗制度,医院用直升飞机相互往来,打破了交通方面的障碍。
       在建筑安全方面,针对国家如何有限支持农村的建筑安全,日本的专家也提出了新的建议。他们希望先把建筑安全这件事做好,再考虑生活、升级等种种问题。
       日本有两位专家,长期关注和考察中国震区的重建,他们赞赏汶川、北川等地农村与城市的重建速度,但也提出今后发展的问题。到底什么是“恢复重建”?是把这个地方恢复到原来的样子,还是更多地考虑当地未来的正面发展?能否采取其他办法,促进当地发展?两位日本专家提出了这样的问题。
       对于汶川,他们认为,重建不仅针对硬件,也要针对城市、乡村之中的具体内容。要对经济、产业等方面,进行科学研究,以提高老百姓的生活水平,让产业得到发展。

救灾物资接收点上,一位老奶奶在弯腰拾取落在台阶上的救灾大米。顾林生 图
       澎湃新闻:对于鲁甸目前的重建,我们有哪些考虑?
       顾林生:吸取汶川的经验,我们对鲁甸灾区恢复重建的考虑是,不光要把房子盖好,把基础设施建好,还要考虑老百姓的生计,即如何让人扎根在此得到发展。
       这次地震虽为6.5级,但从伤亡人数和被损毁的房屋来看,地震灾害的损失远远超过了一般的6.5级地震的规模。
       鲁甸的实际情况,和雅安、汶川有很大不同。首先,它是国家重点贫困地区,在地理因素方面,山高路险。贫困是灾害损失相对较大的重要原因,因为贫困,当地居民不太考虑建筑结构、材料和选址,明显出现了“贫困-建筑不抗灾-容易受灾”的恶性循环。
       当地产业单一。主要产业是农业,但就连农产品,品种也较单一,大体只有土豆、核桃、花椒等。特别是,在人口结构方面,鲁甸的老龄化比较严重,外出打工者多,只剩下老人和孩子。在这种状况下,即便把各种硬件设施都建好了,只有老人和孩子,也不利于未来的发展。日本也面临类似的问题,即老龄化。对老龄化严重的地方、空心村,该怎么进行重建呢?
       针对鲁甸这么一个复杂的系统,我们提出了新的重建模式,改变只局限在受灾地区范围进行恢复重建的传统模式。而是要以鲁甸灾区为中心区,扩大到周边,把恢复重建,和扶贫、防灾减灾一起做好。因为昭通有11个贫困市,有7个县区存在上述恶性循环,如果不能对这个区域进行整体考虑,未来面对地震灾害,仍有造成重大损失的可能。这也是针对鲁甸空心村特征,以区域经济来带动当地发展。
       我们的目标是,着眼于这个地区100年的安全和发展,让这片地区今后即使发生类似情况,也不会出现房屋倒塌情况。希望西南地区贫困多灾的地区,可以长久持续地应对灾害,得到发展。
       澎湃新闻:是否可以将地质灾害频发地区的人口迁移到其他地方?
       顾林生:日本也有人提出,是否可以根据地质灾害状况,进行人口迁移。但在我们国家,迁移的做法比较困难,这涉及土地的重新分配。
       我们要吸取汶川的经验教训。事实上,在汶川重建中,也有过迁移。有人从山上迁到山下,或迁到很远的地方。但农民还是需要耕种、保护自己的土地。当土地离自己很远,农民没事情做,事情就麻烦了。
       因此,生产型的家庭,一定要尽可能接近土地。没有生产能力的家庭,可以搬迁,同时给他一点能种蔬菜的土地就可以了。
       总之,搬迁的问题需要慎重考虑。另外,在鲁甸这个地方,可以搬迁的土地基本上也没有了。
       澎湃新闻:长期以来,灾区重建的资金浪费问题,都被人诟病,您怎么看?
       顾林生:这是管理的问题。政府和百姓都希望在灾后重新建立一个更好的城市或村庄、更好的社会。但这往往需要根据历史条件斟酌。
       我们希望以循序渐进的方式进行。宁可先投入一些资金,进行恢复重建,等恢复重建完成后,再投入一些资金去振兴发展。
       现在的情况是,一下子给灾区很多很多好的东西,来让其恢复重建,但要后续发展的时候,却没有资金。或者是,灾区一次性建了很多基础设施,却没有钱来运行维持。对于一个地区而言,没有发展空间和动力,非常不好。我们要好好研究这个地区的人文、社会、经济等方面,让它能自力更生。在研究的基础上,进行恢复重建。
       澎湃新闻:鲁甸重建,NGO参与状况如何?
       张国远:总的来讲,重建阶段参与的NGO非常少。云南号称是中国NGO的摇篮,是本土NGO最为活跃的省份之一。但云南鲁甸地震时,当地NGO采取行动的并不多。到了过渡安置和重建阶段,参与者就更少了。这也让我们感到有些诧异。
       为何重建的参与者不多呢?我的感觉是,目前云南本土的组织能力比较弱,数量本身也不多。而外地的组织要进入这里开展工作,存在跨省作战成本高的问题。当然,这也与NGO整体的能力不足有关。同时,很多人认为这个灾难小,无须特地过来帮忙。
       重建工作之中,政府主要投入大量资金去做基础设施,以保证基本的民生。而社会关系、社会文化的重建,以及地震后伤员的护理照顾康复,社区中弱势人群、遇难家属的陪伴,这些事务需要大量社会组织和NGO来参与。
       澎湃新闻:NGO方面,四川的哪些经验可以用到本次鲁甸灾后重建上?
       张国远:四川本土NGO自汶川地震后有了巨大发展。因为政策方面明确规定,NGO参与灾后重建工作,这给了NGO良好的发展土壤。这么多年下来,四川的NGO积累了很多经验,专业技能也得以增长。到了雅安地震时,四川的NGO开展工作比较有序,各类NGO根据各自专长,扎根雅安从事重建。在整个社区重建、社会发展上,社会组织在雅安起到了很大作用。
       四川重建时,社会组织根据当地需求提供服务,比如专门针对老人、孩子的陪伴照顾,当地的减灾防灾工作,可持续发展、生计方面的工作。这些经验在云南都可以运用。针对云南本土社会组织能力不足的问题,四川大学灾后重建社会组织资源协调与能力建设支持中心(IDMR)提出,以四川的救灾重建经验,对口支援的云南本土的社会组织。帮助开展减灾防灾教育、专业社会组织服务等。目前有非常好的效果。希望通过这些,在云南孵化出具备专业能力的本土机构、社工。
       澎湃新闻:NGO参与灾后重建、社会治理,存在哪些障碍?
       张国远:在NGO和政府部门之间,需要做一个接口,让民间力量可以和政府交流,取长补短,在重建规划中起辅助作用。但这个接口目前还不成熟。从雅安开始,政府也在努力把民间力量有序化。做了一些尝试,比较成功。云南也想借鉴雅安的经验。
       还有NGO自身能力的问题。在中国,NGO只发展了几十年时间,技能和专业技术并不成熟。要参与社会治理,NGO还要练好内功,如果无法提供高质量的服务,就得不到当地人和政府的认可。
       澎湃新闻:我们现在应该关注灾后社区重建的哪些方面?
       张国远:社会重建是社区之中的文化、人与人关系的修复。比如,鲁甸本身是贫困县,生计如何恢复?这是非常需要关注的问题。
       希望有更多专业机构,能介入鲁甸重建。需要有人持续长期在这里,为老人、孩子、遇难者家属提供陪伴和服务。在当地人的生计方面,也有许多工作,如果有企业愿意过来,帮助当地增收,我觉得也很好。
       另外,希望有更多NGO参与社会重建工作,让震后受伤的人在生理、身体、生计等方面得到恢复。在孵化本地的社会服务机构等工作上,大学只有一些经验和技术的资源。这方面也希望获得更多支持。
       我们尤其应关注因震受伤的人出院之后的生活。据我所知,昭通市人民医院与我们有合作,对这次地震受伤的400多名伤员作了一次评估,这里本来就是贫困县,又加上肢体残疾,伤员对未来的谋生方式非常担心。我们也在益云地图上叠加了伤员康复监测的地图,希望有能力的机构可以时刻关注到他们。
       
澎湃新闻报料:4009-20-4009
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关键词 >> 鲁甸,重建,防灾减灾,NGO,社会组织,汶川,地震录入编辑:王昀
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