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新预算法蹒跚上路:有些地方财政官员笑称自己恐怕要违法

澎湃新闻记者 胡苏敏

2014-09-05 12:30 来自 财经上下游
中国财税法学研究会副会长朱大旗说,地方债的举债主体仅限于省一级政府,而真正借债进行市政建设、提供地方公共产品的,是市县一级政府居多。这又是一个财权和事权是否匹配的问题。 东方IC 资料

       8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议以高票,表决通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。
       被称为“经济宪法”的预算法修订历时十年,期间惟一公开征求意见的版本,是2012年的二审稿,也是争议最多、引起反响最大的一稿。而后“大翻盘”的三审稿,和最终通过表决的修改决定,相差已经不大。
       “新预算法就像一个初生的婴儿,还是很可喜的。”中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访时说,“但从适应市场经济体制、建立公共财政制度、及建立现代国家治理体系的角度来看,它还是有一些不足。”
       澎湃新闻据你了解,修改决定和三审稿相比,有哪些改动?你给最终的版本打多少分?
       朱大旗:8月11、12日,我参加了全国人大法工委组织的四审稿上会前的立法座谈会。与会的还有其他学者,农业部、财政部、审计署的官员,地方财政厅的官员,地方人大财经委的领导,全国人大代表等。大家的看法很多、很分散。在此基础上,最终的修改决定,又有所微调。比如第一条中“强化预算约束”,是新加上去的。总体改动不大。
       新预算法,我给它打80多分。我的看法是,它就像一个初生的婴儿,还是很可喜的。(与现有预算法相比)已经是比较大的修改了。它原来的薄弱基础摆在那里,从适应市场经济体制、建立公共财政制度、及建立国家治理体系的角度来看,它还是有一些不足。初生婴儿总不是那么美的,怎么呵护它、让它成长,需要共同努力。
       总的来讲,新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步吧。
        澎湃新闻新预算法主要的不足在哪里?
        朱大旗:立法宗旨是非常重要的。进步之处,它改变了过去行政主导、片面强调宏观调控的理念。但有一些表述仍没考虑周全。
       比如,第一条关于“为了规范政府收支行为”的表述,就存在问题。预算法,就应该规范的是预算行为,包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、监督、决算等。而政府的收支行为,仅仅是预算的执行,只是其中的一个方面。
       并且,对政府收支的直接规范,更多的应由税法、国债法、规费法、彩票发行法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政收入法、财政支出法去实施。
       当然,不是说预算法就不规范政府收支行为,但不是直接的、最主要的。预算法还应该规范立法部门及其他主体,甚至包括老百姓,对预算的审批、监督、参与等行为。
       现在的表述,大大缩减了预算法本身应该规范的范围。我认为这是一个比较致命的东西。
       此外,现代预算制度要强化人民的预算最高权力,当然,主要还是间接通过人大、人大常委会加以实现。
        另一个不足,已经有很多意见,如提议建立预算委员会,加强人大审查预算的能力。
       我认为,除了机构的设置、预算能力的建设,现有条款在程序设计上涉及的也并不多。
        预算法其实也是一个程序法、程序制度的设计,各权力主体的权力行使,应有相应的程序、相对充裕的时间加以保障。比如人大代表、人大常委会能否切实审查预算,充足的程序(时间)安排是非常重要的。
       现在的预算审查,只是开会的时候审一审,编制周期也很短,编制、汇编都比较匆忙。
        澎湃新闻所以接下来还需要做一系列立法的配套?
        朱大旗程序制度的设计、一些关键的时间节点,还是应该交给人大或人大常委会决定,而不是行政部门另行制定,否则很可能又会怎么方便怎么来。
        澎湃新闻一些全国人大代表都经常会抱怨看不懂预算,这次新预算法在这方面有什么进步?
        朱大旗关于预算编制条款,新预算法的相关表述是,“本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项。”
        理论上讲,财务会计分类共四级:类、款、项、目,其中“目”是最细的。编制到项、款,虽然比以前细化了,但还是比较粗,公开出来,透明性还是比较差。
        而且,我认为,这个条款反而会限制进一步细化预算和预算公开的努力,应该是功能分类“至少”编制到项,经济分类“至少”到款,这是最低要求。
        此外,我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面,做中长期预算规划,一方面,协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作,需要协调,需要有长远规划。
        在预算编制方面,我主张设置专门的预算编制部门,现在的中编办、发改委、财政部预算司,实际做的都是预算编制工作,可以考虑整合。预算编制并不是简单的数字表格编制,其主要的或者说更重要的是要进行收入预估、支出项目选择、实施绩效评估总结。
       预算审批方面,我建议在全国人大设立专门的预算委员会,现在的财经委员会的工作太多了。另外,还应充实人大常委会预算工作委员会的预决算审查力量,才能真正做好有关预决算方面的前期工作。
        澎湃新闻能否给新预算法一个总体的评价?
        朱大旗还是比较“宣示性”的一部法,但的确有了现代预算的若干理念,是很大的进步。不过,要贯彻落实仍然比较难,只能说是建立了一个基本框架。
       我还是持比较积极肯定的态度,做到现在这一步,我感到有关部门已经花费了很大的心血。作为学者,我更多是从现代预算制度“应然”的角度去考虑,提出的一些意见比较理想化。
从实际运作来讲,法律做到现在这一步,还需要很多配套法规、规章,要落实下去,还要大量的人力、物力、财力。
       另外,一些行政部门恐怕会感到很吃力的。有些地方财政部门的同志开玩笑说,这法要是颁布出来,自己恐怕要违法。其中的原因,有一部分可能的确有制约条件,一时没法达到;有些恐怕还是观念问题,看你愿不愿意做,是否创造条件去做。
       最后,我想特别强调的是,预算的钱是来源于老百姓的,人民政权下的财政支出更应服务于老百姓。所谓“取之于民,用之于民”,我们要落实预算公开、全口径预算、责任追究等。
       此外,在地方预算的过程中,还是应该适当引入老百姓直接参与。人大开会审预算的时候,有老百姓在,他们无形中就有压力。
       还有,预算草案能否提前挂在网上?
       上述种种都应该逐步推进。预算法,真的有很多文章可以做。
澎湃新闻报料:4009-20-4009
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关键词 >> 预算法,经济宪法,中华人民共和国预算法,全国人大常委会,人大常委会,朱大旗,财政部门,财政部,中编办,财税体制改革,财税改革,发改委,澎湃,澎湃新闻,澎湃新闻网录入编辑:肖莉
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