中美网络-核稳定报告｜中美可采取哪些措施扭转危险趋势？

【编者按】

在信息时代，网络攻击已成为核武器面临的重大风险来源，网络稳定因而也成为当前国际安全领域最具前瞻性和战略性的议题之一。作为有核战略能力的网络大国，中美目前在网络空间的分歧有扩大的趋势，但双方仍有对话与合作的利益基础。上海国际问题研究院与卡内基国际和平研究院于2017年启动了中美网络与核稳定联合研究项目，重点探讨核国家之间达成某种共识和协定的可能性。

中美两国专家在数年时间里广泛探讨了他们认为可能将两国引向极不可取方向的互动态势，也清楚认识到，在两国内部和两国之间的网络与NC3互动确实带来了难以解决且极度严峻的挑战，但这项研究充分表明，中美在避免武装冲突及冲突升级为核冲突方面有足够大的共同利益，因此有可能彼此合作，以达成降低网络对NC3系统（Nuclear C3，即核指挥、控制与通信系统）的威胁这一共同目标。

该联合研究项目的成果——《关于中美建立网络-核指挥、控制与通信系统（Cyber-Nuclear C3）稳定性的报告》将由中美双方同步以中英文版本发布。澎湃新闻（www.thepaper.cn）与上海国际问题研究院合作，陆续刊发报告全文。

网络风险对核指挥、控制和通信系统（NC3）造成的威胁，引发了越来越多的担忧。[1]西方的知名专家们发表了一系列报告和学术论文，对其风险进行了全方位的评估。他们得出的结论是：网络行动可能会或有意或无意地威胁到核系统的各项功能，从而引发高度敌对性的战略互动。这些互动可能会导致危机升级为武装冲突、武装冲突升级为核战争。中国官方和学者未明确讨论这些担忧，但他们运用过往案例（如“震网”事件）强调网络攻击可能破坏核稳定。

鉴于中美两国在减少意外事件、非蓄意性冲突以及阻止事态恶化等方面存在共同利益，卡内基国际和平研究院与上海国际问题研究院召集中美两国专家学者共同开展研究。我们共同的目标是探讨一般性的网络-核挑战，分析NC3系统遭受网络威胁的可能场景，并提出两国可以单方或者双方合作采取的措施以降低相关风险。本报告基于公开信息资源，以中英两种语言构建非机密性的共同认知基础，希望由此可为中美两国政府开展更为谨慎的接触提供平台。

什么阻碍了中美为减少网络-核风险采取共同行动？

本报告首先简要介绍了针对NC3系统的网络行动引起担忧的局势背景，即随着中美两国向激烈的“大国竞争”方向发展，双方越来越陷入传统的“安全困境”。不论稳定概念如何界定，中美均质疑对方对战略稳定概念的解释和维持战略稳定的诚意。双方都不认为对方在有意地自我克制，防止采取竞争行为甚至是侵犯性行为。同时，双方也未在建立互信方面做出显著努力。

美国尤其担心中国不会回避在与邻国的领土争端中使用武力，而这些国家当中有许多是美国的盟友国和伙伴国。美国战略学者担心，中国正在增强网络、常规以及核能力，从而破坏美国的延伸威慑保证，阻止其保卫盟友安全。另一方面，中国则主要担心美国寻求更强大的网络、常规以及核能力，从而对中国的核威慑力量进行先发制人打击，削弱中国的报复能力。

中美这些相互冲突的威胁认知，以及两国核武库的巨大差距，使得双方很难找到共同途径并协商具体方案，从而达成双方都能够信任和可以验证的战略稳定。

在网络领域，尽管中美双方直到最近仍保持着对话和合作，但摩擦也在不断增加。出于多方面原因，开展网络间谍、秘密行动和网络攻击的能力显得很有吸引力。网络行动成本相对低廉、非致命、通常很有效也不明显违法。与使用人力间谍和动能武器相比，网络行动的破坏性似乎更小，影响更短暂，整体上的挑衅程度也更弱，因此引发冲突升级的风险更低。网络行动的保密性也会缓解因其运用而带来的风险：遭受攻击一方的公众不会明显感受到袭击，因此也不会公开向领导人施压，要求其做出回应，这使得领导人可以慎重行事。这些原因使得中美两国都在努力提升网络能力，并提升网络能力在国家总体安全态势中的地位。同时，由于双方都非常重视本国的核威慑，他们也都会对对方试图运用网络武器对自己造成威胁的可能性保持高度警惕。

中美虽有理解和努力减少网络-核风险、提升战略稳定方面的共同利益，但以下两个因素阻碍了他们基于这些共同利益采取行动。

首先，双方存在深层次的不信任，都没有足够的信心认为双方所给予的保证能够促进稳定。其次，双方在如何开始行动以取得进展的问题上存在分歧。美方坚持认为，如果中方不公开承认拥有攻击性网络能力，也不愿意探讨对这些能力的使用问题，那么双方几乎没有什么可以做的。另一方面，中国则希望美国认识到，美国拥有强大的网络能力，其网络战略可能威胁到中国进行第二次打击的威慑能力。最后，与之相关的一个政治心理因素是，中国官员认为，应当先建立信任然后才能解决具体问题，美国官员则持相反看法，认为具体的行动（通常包括自我克制）是构建信任的主要路径。

网络行动可能引发最令人担忧风险的四类场景

基于上述背景，本报告首先描述了各国针对对手NC3系统可能直接开展的网络行动。间谍行动位居首位。开展网络间谍行动，可通过渗透到NC3系统收集到极有价值的情报，因而吸引力巨大，由此带来的挑战也极为严峻。特别是，预警信息可以了解对手是否以及何时准备进行核打击，是各国都希望获得的情报。获得此类情报，或是使对手相信己方有能力获得此类情报，能够增强威慑。

出于间谍目的的网络入侵可用以实施网络攻击，即便行动实施者只意在前者而非后者也是如此。网络行动固有的通用性和潜在的双重用途使“接收方”很难解释行为者动机，也使双方难以预测任何此类行动的影响。NC3系统体系结构的复杂性、保密性和区隔性，更加剧了网络行动的实施者和目标方准确预测其潜在后果的难度。包括其他国家、恐怖分子、政治颠覆者在内的第三方，也可能会寻求利用网络行动来煽动中美冲突，使局势变得更加复杂。美国或中国也有可能在攻击对方时伪装成第三方（伪旗行动），或通过代理人对对方采取网络行动。

就中美关系而言，还有另外三个因素可能会加剧不稳定和冲突升级。首先是两国指挥控制系统的结构和作战理论差异很大。其次是中美两国政府对双方之间网络能力平衡的认识存在分歧。最后，中美两国正在发展和部署网络力量、常规力量和指挥控制系统，其使用愈发可能与核行动相互交织。无论是有意还是无意这种交织都极具潜在不稳定性。

本报告并未描述网络行动可能引发风险的所有形式，而是试图找出几类场景，能够反映对战略稳定而言最具不稳定性的因素和最令人担忧的风险。以下四类场景尤其值得重视：

1. 针对对方NC3系统核心部分进行数据收集的网络间谍活动；

2. 针对对方两用系统或为NC3系统提供支持或与其关联的其他环节进行的网络间谍活动；

3. 针对两用（此处指常规和战略）NC3系统的网络攻击，或是针对为NC3提供支持或与其相关联的辅助系统进行攻击、但并无意影响系统核功能的网络攻击；

4. 既严重怀疑对方意图，又对己方NC3系统在网络攻击中的脆弱性高度担忧，两者相结合可能引发的状况。

这些设想可能带来四类在战略上令人担忧的后果：核冲突、无意或意外使用核武器、危机升级、以及长期性的不稳定影响如军备竞赛和随之而来的不稳定危机。这些风险部分源于攻击者和目标国在预先或实时评估网络行动方面所面临的固有困难。第三方行为体可能会制造混乱、加剧危机，以及溯源难题和如双方溯源能力不对称时所产生的影响，都进一步加剧了这些风险。

真正的挑战：克服疑虑、减少猜疑和政治恐惧

迄今为止，中美两国都有避免在无意中陷入武装冲突、并致力于防止冲突向核战争升级的意愿。因此，讨论通过单方面或双方合作采取措施，以减少对NC3系统的网络威胁是有意义且可行的。即便存在保密限制，且中美互不信任对方意图、在如何应对安全挑战的问题上方法迥异、在网络与核领域存在结构性不对称，也并不改变这一基本判断。

可确信的网络行动决策程序。如果双方对网络行动采取强有力的监管和危机管控程序，就可以降低考虑不周的网络行动造成的风险。相互了解对方的监管方式，也有利于避免夸大双方对对方的威胁认知。评估和管控程序应在以下五个层面运作：

●内政外交政策监管，由国家强力机关执行；

●技术监管，以评估网络行动的预期效果和潜在意外后果；

●行动监管，以确保在获得授权的指挥链内进行有效控制；

●情报监管，以评估在网络行动或能力暴露时所造成的后果，以及在情报来源、方法和结果预判等方面的潜在损失；

●法律监管，以考察网络行动与能力是否适用于相关国内和国际法律与协议。

上述所有措施都可以单方面秘密进行。但就这些问题进行双边对话可以获得包括建立信任在内的额外益处。

创造更加稳定和脆弱性更低的战略环境。中美双方正在采取措施实现其核架构与核力量的现代化，包括其NC3系统的现代化。两国政府可以采取缓解措施以避免安全困境的最坏影响——或最坏情况的评估。两国政府可以确认并相互沟通，对于感知到的威胁所作的回应中哪些是审慎且起稳定作用的。例如，双方可能出于对自身NC3系统受到网络攻击的担忧，都有意增加核武器的数量、多样性和部署方式。双方还可以澄清其意图和作战理论，而在双方寻求降低对备战和核使用限制的情况下，减少核使用与升级的不稳定性和风险。双方开展合作的第三个领域是认识到，开发和部署反卫星、太空战武器和人工智能等新能力，将引起对网络-核威胁的担忧，这值得更多的关注。

就限制做出相互承诺。鉴于双方都不认为大规模武装冲突或动用核武器以减少损失具有持久优势，本报告试图探讨一系列措施，以限制对双方NC3构成威胁的网络能力和行动。

第一种限制是中美正式承诺不对NC3系统的核心进行任何网络渗透。作为启发式的思考，报告提出可采取以下几种形式：1）双方可以就NC3系统核心的构成要素达成共识；2）双方可各自选定其属于NC3系统的一些核心要素，并与对方分享该清单；3）在不与对方分享哪些要素构成核心NC3的情况下，如一方探测到对方对这些要素的网络渗透时，应即时告知对方，期望入侵者立即停止相关活动并从中撤出。

中方参与者普遍欢迎上述自我克制措施，而美国专家大多认为这种措施不可取或不切实际。但这不能完全否定在内部对上述举措的可取可行之处进行分析，以及促进双边讨论的意义。

第二种限制是承诺将针对NC3的网络行动置于各国高层领导的授权之下。

第三种值得探讨的限制措施是两国政府可否达成共识，即不以对NC3有重要意义的空基战略资产作为行动目标。

第四种限制是两国可承诺对以下行为者进行有效监督和控制，以缓解第三方对NC3系统进行网络干预带来的风险：(1)受两国指挥的，(2)利用两国领土实施行动的，(3)运用两国所开发的能力行动的，(4)可施加重要影响的盟友。美国专家强调了采取这些措施的共同利益，而中国专家则怀疑此类承诺在当前政治环境下的可行性。尽管如此，我们认为这种形式的限制值得进一步考虑和就此开展对话。

开展对话和信息共享。本报告和前述的概要表明，持续的对话和信息共享十分重要。美俄因持续的对话而在战略稳定和危机管控议题上形成共识，但中美之间却没有这样的基础。这尤其令中国感到不安，因为相互的核脆弱性尚未被认为是两国关系的基本条件。这个基础的缺失使得双方很难解决彼此对核态势及网络对核态势威胁的担忧。事实上，两国在是否以及如何讨论军事层面的网络竞争问题上存在相互矛盾的观点，这加大了就网络威胁开展战略稳定对话的难度。

这份报告试图找出在恰当官方议程中亟需关注的三类议题。一是相互了解一方或双方都认为具有不稳定性的和稳定性的措施，包括能力建设、决策程序、涉及网络工具的行动和涉及核力量与NC3的行动。二是有关进攻性网络行动的潜在利益和风险，特别是当其涉及到网络-核关系时。鉴于这些问题的高度敏感性和保密性，这种对话将限于总体和通用的层面上。三是中美双方可探索是否以及如何在和平时期就这些问题进行信息共享。

本报告所涉及的主要议题可以在现有平台抑或是新开启的双边对话中讨论。其中，以下现有的平台可咨利用：

1)“外交安全对话”可作为双方高层官员沟通渠道，表达对彼此政策变化的关切及分享重大进展；

2) 两份“谅解备忘录”可供两军探讨网络行动的基本原则；

3)“中美两军联合参谋部对话”可供中层官员讨论网络力量的能力和意图，以及对NC3系统所面临的网络威胁表达关切；

4) 复用在重大网络事件或危机期间建立的高级别官员之间的沟通渠道；在特定更高级别官员之间建立的联络渠道可用于在重大网络事件或危机期间进行沟通；

5) 两国计算机应急响应小组（CERTs）之间现有的协调机制，可继续作为合作渠道，并可加以扩大从而涵盖具有潜在战略后果的威胁信息；

6) 双方国防部门之间现有的热线机制可用于就与NC3有关的网络问题进行沟通。

最后，网络行动对NC3和战略稳定构成的威胁是如此重要，以致在设计和选择合适路径以理解和应对此威胁的过程中所面临的挑战，都显得微不足道。真正的挑战在于，如何形成克服疑虑、减少猜疑和政治恐惧的意愿，正是这些疑虑、猜疑和政治恐惧使中美两国领导人无法开启必要的行动，使彼此相信建设性的行动将得到回报。本报告旨在列出一系列非机密性的议程以供讨论，澄清其涉及的利害关系，就两国可采取哪些措施扭转危险趋势——特别是那些可使危机或冲突在无意中升级的风险的趋势——提出建议。

（本文为“报告概述”，现标题及文内小标题为编者所拟。）

上研院-卡内基中美网络-核稳定报告课题组成员

阿里·莱维特  卡内基国际和平研究院核政策项目与网络政策倡议非常驻高级研究员

潘可为  卡内基国际和平研究院副总裁，肯·奥利维尔和安吉拉·诺梅里尼讲席研究员，主管技术与国际事务项目、核政策项目

鲁传颖  上海国际问题研究院网络空间国际治理研究中心秘书长，研究员

吕晶华  卡内基国际和平研究院网络政策倡议访问学者

李彬  清华大学国际关系学系教授，曾任卡内基国际和平基金会核政策项目和亚洲项目高级研究员

许蔓舒  上海国际问题研究院网络空间国际治理研究中心研究员

杨帆  厦门大学法学院网络空间国际法研究中心副主任

注释

[1]根据公开资源，同时为了便于我们讨论的目的的实现，我们将核指挥、控制和通信系统(NC3)定义为便利和支持核力量行动和协助核武器决策的整个信息和电信设备。需要重点点明的是，NC3系统还包括辅助系统(如电源)，这对其功能至关重要，并可能容易受到网络攻击。核武器国家要求NC3系统从早期预警一直到进行核作业的整个流程中均发挥作用。