关闭国立行政学院、取消“职系”：马克龙的反阶层固化革命？

长久以来，法国第五共和的奠基者戴高乐一直是右派政党的历史图腾，但论手段与气魄，来自“中间派”的马克龙，却似乎比戴高乐的右派传人们更得这位将军真传。除了上任后富含深意地两次拜谒戴高乐墓地之外（介于右派的年年参拜和左派的敬而远之之间），至少在一件事情上，二者形成了历史性的呼应：戴高乐在二战后亲手缔造的法国国立行政学院（École nationale d'administration，以下简称ENA），时隔66年之后，由马克龙亲手“关门”。

1963年1月19日，巴黎，法国总统戴高乐（右二）参加法国国家行政学院院校友会。

今年4月8日，马克龙在面对600多名高级文官的视频会议中，宣布将取消ENA，并创立一所“公共服务学院”（ISP）取而代之。虽然早在2019年“黄马甲”运动期间，他就曾作出这一表态。但“靴子落地”正式宣布之后，仍然引发轩然大波。到了4月下旬，法国媒体更透露，取消ENA只是地震的第一波，作为逻辑延伸，接下来马克龙还将准备取消公务员序列中的几大“职系”（grands corps），重塑法国的政治生活。

这两项举动事关重大，远不仅仅是一所学校存废那样简单，从某种意义上说，甚至是在撼动法国战后体制的“国本”。《世界报》对此发表社论称：马克龙希望以此凸显出双重目标：一方面，尽管新冠疫情逆转了施政格局，他的五年任期仍然锐意革新，和陈规一刀两断；另一方面也显示出，即便马克龙本人出身于ENA和财政监察职系，他仍然可以不受这种出身羁绊。

虽然有观察人士认为，距离2022年总统大选仅一年之际，马克龙的举动，已经隐然有为选战布局造势的意味。但如果这项改革能够成功，其深远影响却远超一次选战和接下来的五年任期。尽管它所面临的现实环境和历史羁绊难以让人乐观，但政治人物作为“既得利益者”，能够不囿于自己的出身和经历，对曾经受惠的机制动刀，无疑值得所有当权者借鉴。

作为“体制孵化器”的ENA

若干年前，关于“名校乃镇国重器”的断言，在中国曾引起议论纷纷，但放在法国，ENA作为“镇国重器”的角色，恐怕很少有人会持异议。在中国语境中，往往不太容易理解ENA的角色，以为它和中国国家行政学院一样、担负着公务员进修培训的任务，在权力体系中扮演辅助性角色，因此不理解为什么要在国事千头万绪、在反恐和新冠疫情背景下甚至堪称“内忧外患”之际，偏偏要拿一所学校开刀。同样，在法国也不乏批评声音称，马克龙是在使“障眼法”，舍本逐末，用一所学校的存废来转移对更重大社会问题的注意力，甚至指责他在“迎合”黄马甲，走民粹主义路线，将ENA作为“理想替罪羊”。

法国国家行政学院(ENA)入口处悬挂着欧盟旗帜和法国国旗。

事实上，尽管中国的国家行政学院（曾经）从ENA的运作方式中汲取了很多经验，但在立身根本问题上，却仍然大相径庭。倘若咬文嚼字地说，法国的ENA学院不是在“培训”文官（当然也有某些业务、尤其是国际合作带有这种性质），而是在“培养”高级文官，这一字之差，显示出根本性质上的重大不同。换言之，ENA不是供公务员进修镀金之用，它本身是一座熔炉，那些从激烈竞争中脱颖而出者，在这里完成两年学业后，将直接走向社会阶梯的顶层位置。从这个意义上说，ENA就是法国战后“体制”（establishment）的孵化器。

1945年，法国经历二战后百废待兴，一代行政精英或因战争、流亡、抵抗运动而夭折、或因维希政府的污点而不堪重用，新的管治体系面临人才匮乏，于是戴高乐建立ENA，作为改善高级文官的遴选和培养的工具，改变此前第三共和时期任人唯亲的痼疾，重建法国战后的政治人事架构。

而ENA的确在战后的政治生活中发挥了无与伦比的作用，坊间津津乐道的例子便是，第五共和的7位总统中有4人（德斯坦、希拉克、奥朗德和马克龙）、23位总理有9人（包括巴拉迪尔、阿兰·朱佩、若斯潘、德维尔潘、菲利普和现任总理卡斯泰）都毕业于这所学校，至于历届部长、国务秘书、以及企业高管出身ENA者更是不计其数。

以现任内阁为例，除总统马克龙和总理卡斯泰之外，经济部长勒梅尔（Bruno Le Maire）、国防部长帕尔利（Florence Parly）、工业部长帕尼埃-鲁纳舍（Pannier-Runacher）、住房事务部长瓦贡（Emmanuelle Wargon）、欧洲事务国务秘书博恩（Clément Beaune）、农村事务国务秘书吉罗（Joel Giraud）都出身于ENA。

此外，不算作内阁成员、但重要性丝毫不在部长之下的总统府秘书长科勒（Alexis Kohler）和总理府秘书长赫维尔（Nicolas Revel），也都是ENA出身，这也从另一个侧面显示出，不仅是总统、总理和部长，ENA毕业生在政治幕僚群体中同样扮演着至关重要的角色。

2009年，法国Canal+电视台曾播放过一部名为《权力学院》（L'École du pouvoir）的上下集迷你剧，以五位年轻的ENA毕业生为主角，讲述其求学和从政故事。而故事原型正是1978年入学的ENA“伏尔泰届”（promotion Voltaire，ENA每届学生均会自行遴选一位历史人物作为本届代称）。光是这一届，就涌现出中国读者所熟知的前总统奥朗德，奥朗德的前伴侣、曾出马竞选总统的罗雅尔（Ségolène Royal），前总理德维尔潘，前财政部长萨潘（Michel Sapin）等众多政坛风云人物，其他还包括安盛（AXA）保险集团执行局主席、巴黎地铁公司董事长等企业高管，以及后来的法国驻华大使黎想（Jean-Maurice Ripert）。而“权力学院”这个名字也一语双关：一方面，ENA本身就处于权力核心当中，是为那些注定身居高位的人准备的；另一方面，ENA也是其毕业生品尝权力滋味的第一步，在这里，他们将学习掌权的艺术，并饱尝权力带来的快感、癫狂、痛苦和失落。

然而，ENA（更广泛意义上还包括以它为代表的精英学校）之所以重要，还不仅仅是由于它成为“总统摇篮”那么简单，而是同法国战后政治中的“职系”生态紧密结合在一起，其毕业生把持着政商两界的高位，并因这种校友关系而结成牢固的人际网络。法语中专门创造出新词“énarque”，作为国立行政学院毕业生的代称，而énarque也成为法国社会统治精英的代名词之一，更有人将法国战后政治称之为“埃纳制”（Enachie）。甚至可以说，ENA不仅发挥了“孵化器”的作用，它本身就是法国战后的“体制”的缩影。

ENA与“职系”的衔接

作为单一事件，马克龙宣布取消ENA固然足够引人注目，但作为真正的体制性变革，却要延伸到他随后准备宣布的解散公务员序列中几大“职系”，从实质角度而言，这一举动的意义并不在取消ENA之下。

所谓“职系”（corps），并不是一个法律概念，它缺乏统一的定义，也没有明确的法定地位。但通常而言，一个“职系”中包括了所有遵循相同招聘、待遇、晋升规则的公务员同僚，构成一个不以职位和职务为区分的无形共同体：即便他们当中有人投身仕途、有人投身商界，但作为职系成员的资格却可以始终保留，他们可以随时回归到所属职系当中。据称这种职系在法国曾达到近千个之多，近年来逐渐削减，但大大小小也有三百个之多。从这个意义上，它带有“专业”及“派系”色彩，却又很难用这两个概念来指代。

粗略而言，法国的“职系”可以分为两大类：一是“行政职系”，为首者主要包括最高行政法院、审计法院、财政监察总署（IGF）、行政监察总署（IGA）、社会事务监察总署（IGAS）等，其成员多来自ENA和巴黎政治学院等；二是“技术职系”，主要包括矿业/电信/保险工程师、桥梁/水务/森林工程师、军械工程师、统计员等，其成员多数来自综合理工学院和高等师范学院等精英学校。此外，如省长、外交官等行业也会形成自己的职系，但相对上述职系来说并不显著，而且同其他职系互有交叉。

而ENA与行政职系之间，长期以来形成了一个顶层对接的体系。尤其是通过毕业排名制度，使得其中最优秀者（约十分之一），会不出意外地进入最高行政法院、审计法院和财政监察总署等所谓“精锐职系”。例如法国战后出身于ENA的四位总统中，希拉克和奥朗德进入审计法院，德斯坦和马克龙进入财政监察总署；此外，毕业于高师（而非ENA）的蓬皮杜，也进入了最高行政法院。因此，行政职系对于法国政治生活的意义，其实相比ENA学院有过之而无不及。

“精锐职系”的另一个特殊之处在于，它不仅仅是一支被机构名称局限的专业官僚队伍，同时也是高级通才的一个储备库，这些通才人物不仅可以在多个政府部门中任职，而且可以横跨政商两界。以马克龙为例，他2004年从ENA毕业后进入财政监察总署，但这绝不意味着他此后将作为财政监察员度过职业生涯。仅仅两年后，他就收到来自雇主协会组织“法国企业运动”（MEDEF）出任总经理的邀请，但予以婉拒；在寻求为社会党出马征战地方选举未果后，他进入商界，2008年加盟罗斯柴尔德银行（Rothschild & Cie）；2012年奥朗德上台后，他回归政界，出任总统府副秘书长。直到2016年（即投身竞选总统那一年），他才从财政监察总署正式辞职，此前他的职系身份一直保留，而且由于没有履行完ENA毕业生作为公务员为国服役十年的承诺（出任经济部长这样的政务官不算在内），他还向政府返还了5.4万欧元的“培养费”。

由此可以看到，ENA的精英化和职系的固定化，其实是同一个问题的两面。在法国的普选和政党轮替体制下，没有类似“中组部”式的机构来统一安排文官的遴选、进入与晋升，因此ENA在一定程度上就成为了一个超党派的工具，让一批批行政精英无论所属政党，能够迅速成长起来并进入权力中枢，从司局级起步，成为国事运作的一块压舱石。因此即便有政府改组、政党轮替的动荡，公务员系统中的事务官固然不受影响，而大批政务官及其幕僚在经受ENA（以及其他培养公务员的精英学校）的历练后，依靠职系的保障和人脉关系，也在相当程度上维系着政治生活的稳定性。

“拼爹”逻辑的顶峰

ENA最被人诟病者，是戴高乐当年建校时的“唯才是举”理念，一开始就没有对所有阶层平等开放，而且随着时间推移，越来越被现实所扭曲。

这并不是说如今进入ENA的学生没有真才实学，招牌含金量下降；相反，在竞争极为激烈的选拔制度下，能够进入ENA的学生仍然是人中龙凤，但问题恰恰在于：一方面，进入ENA便几乎意味着一步登天，进校后即进入公务员序列，毕业后直接成为高级公务员，因此缺乏对底层的理解和同情，被批评者斥为高高在上，以冷漠甚至傲慢态度对待社会底层（在批评者眼中，马克龙本人正是其典型）。有论者指出，以ENA毕业生为代表的群体盘踞高位，给民主体制造成危害：一方面，出身于地方的公务员上升渠道被堵塞，很难进入中央要害部门，同时也被中央权力网络排斥在外；另一方面，这些出身精英学校、负责制定政策的高级文官，又对基层的复杂性缺乏了解，被诟病为“纸上谈兵”。

而另一方面，从进入ENA的学生家庭背景来看，这一机制的“既得利益优势”越发明显：从1947年开始招生以来，劳工阶层家庭（以父亲是蓝领工人为标准）出身的学生从来没有超过5.5%，而到了2019-2020届的82名ENA学生，来自劳工阶层家庭的比例仅有1% 。这两方面结合在一起，导致ENA越来越“精英化”，无法体现社会阶层多元现状。2018-2019年的“黄马甲”运动中，ENA再次被拿出来“批斗”，不是因为“黄马甲”们想上ENA而不得所以有怨气，而是因为在他们眼中，这所学校及其毕业生完美地代表了“体制”，并且应当为这种体制痼疾承担责任。

ENA的精英化偏向，从它的遴选名额分配中可见一斑：长期以来，ENA的入学考试分为三类：一是“外部竞考”，对象是应届大学毕业生，名额占全部录取者的半数；二是“内部竞考”，对象是已有五年以上工龄的公务员，录取名额约占总数的40%；三是所谓“第三类竞考”，对象是有八年以上私营或地方工作经历者，比例约占10%。

事实上，在生源比例最大的“外部竞考”中，成功者往往来自巴黎政治学院、巴黎高师等精英学校，而这些学校本身同样受到“过度精英化”诟病。1990年创立的“第三类竞考”意在纠偏，延揽更有底层实际经验的学生，但仅占全部生源的十分之一，何况同样无法保证“去精英化”。

为了进一步增强多元化，ENA近年来也在采取多项措施：它在2019年增加了“特别外部竞考”，专门针对已经获得博士学位者（2019年面向材料与工程科学，2020年增加人文和社会科学，此后还将增加生命科学），但一来名额极少（仅有三个），二来博士头衔对于精英色彩而言非但没有弱化、反而强化。它还针对平民子弟设立了一个36人的“机会平等”预科班，其学生的父母月均收入仅有1300欧元。

就在今年三月（马克龙宣布取消ENA之前一个月），法国政府还在继续作出努力，进一步增强ENA的多元化色彩，推出“人才”（Talents）特科外部竞考，适用于ENA、国立高级警官学院等五所以公共服务为主旨的学院。但这一试验性措施刚刚启动，便落入争讼窠臼之中：相关政令列出可以参加“人才”特科考试的预备班名单，并刻意将精英色彩最强的巴黎政治学院排除在外，结果被巴黎行政法庭判定违法而中止适用。而政府方面也偃旗息鼓，不打算上诉。看上去，在“平等”原则的牵制之下，新的纠偏行动尚未正式开始，便已经向旧例进行了妥协。

客观而言，高等教育的精英化有其内在动力机制，是一个任何国家都无法避免的现象。美国哲学家桑德尔的新著《绩优暴政》（The Tyranny of Merit），在“特朗普时代”的背景下再次对其敲响警钟。而即便在法国这样一个尤为重视“平等”的国度，高等教育也难以避免精英化趋势，越到顶端，“拼爹”现象越发显著。根据2017年“机会平等研究所”的一份报告，法国18-23岁的年轻学生中，只有30%的人出自劳工阶层，而在“高等教育”（正规大学和精英学校）中，这一比例下降到11%，在精英学校的“预备班”当中，更下降到6%。由此，在经历激烈的层层遴选之后，ENA中出身劳工阶层学生仅占1%，固然令人咋舌，却也是这一机制的必然逻辑后果。

“现代贵族”的历史隐忧

对于ENA的批评者而言，这所学校作为“镇国重器”，其危险不在于失之轻浮，而在于失之过“重”——本应作为政治生活航船之锚，却因太过沉重，导致这艘航船动弹不得，甚至失去平衡而倾覆。而法国媒体也不讳言，精英学校毕业生同“职系”相结合，一步登天，终身保障、子孙受益，事实上成为现代法国的“贵族”。正是在这一点上，这种阶层固化显露出它的历史遗绪，以及真正的危险性所在。

托克维尔在《旧制度与大革命》中，对1789年革命的历史根源进行了鞭辟入里的分析。他的兴趣所及，完全不在于所谓革命者的暴烈、冲动和幼稚（反之正如某些“保守主义者”所着力强调的那样），而是探究这种局面背后真正的历史驱动力。在他看来，法国和英国在历史路径上的分道扬镳，很大程度上源自两国贵族制度的不同走向。英国贵族承担起“最沉重的公共负担”以便维持统治权，而且无论在做派还是圈子界限都保持开放性；而法国贵族在中央集权之下失去了统治权，却以特权作为补偿，日益沦于浮华和封闭。英国“真正将种姓制度摧毁而非改头换面”，法国贵族却日益变成一个种姓。于是，“这些如此相似的人如何比以往更加分割称一个个陌生的小团体，彼此漠不关心”（第二编第九章）。整个社会的实质流动性趋于停滞，而表面上的流动（如捐官制）却更恶化了这种状况，直到一场大革命将其玉石俱焚。

正是在这个意义上，倘若不苛求历史情景的对应性，托克维尔对贵族机制的概括，某种程度上也同样适用于现代社会的阶层流动和固化问题，甚至尤其适合ENA和“职系”问题——“贵族将掌权阶级的固有特征保留下来，他们是进行统治的公民团体；但是唯有出身才能决定谁将成为团体的首脑。所有非贵族出身者均被排除在这个特殊而封闭的阶级之外，他们在国家里只能据有或高或低、但永远是从属的职位。”

作为十九世纪中人，托克维尔难免受到时代的影响，一方面悲叹贵族之不堪，另一方面又对高等法院（Parlement）捍卫自由的独立性大加赞赏，然而后世学者却逐渐意识到，这种独立性也是一柄双刃剑，以贵族成员为主体的高等法院正是以维护自由之名，实质上维护贵族和地方的特权，对政府推行的改革横加阻挠，几乎断送了旧制度任何自我革新的可能。1771年的莫普改革和1788年的拉穆瓦尼翁改革，都试图重新组织司法体系，削弱贵族对国事的阻力，都归于失败，尤其是前者几乎已经逆转局面，却最终被路易十六废除。右派历史学家认为，倘若莫普改革能够成功，或许大革命本来可以避免。当然，历史无法假设，这一说法也永远无法验证，却不妨成为“阶层固化”之恶果的一个充满历史遐思的注脚。

而在当下的“职系”问题上，这种独立性双刃剑效果也同样存在。反对马克龙此项改革的人，往往从捍卫相关“职系”（多数属于司法和监察体系）独立性角度立论——如果一个财政监察官无法得到身份保障、必须斟酌提交监察报告后对自己前途的影响，他的工作又有什么意义呢？而支持者则认为，这种独立性可以从其他制度设计入手得到保障，但作为一朝入门、终身无忧的“长袍贵族”，却和现代民主理念格格不入；对整体机制的危害，要远大于他们在某份报告中秉笔直言所能带来的好处。

同样在这个意义上，2018-2019年的“黄马甲”运动，或许的确可以被视为一场低配版本的“革命”，而不仅仅是这场运动中的自诩口号。和1789年的前辈不同，“黄马甲”虽然怨气冲天，却没有真正暴烈的手段、没有改朝换代的雄心，也没有推倒重来的气魄，而或许这也正是值得庆幸的一面：它反过来表明社会问题——至少是阶层固化问题——还没有严重到无可挽回的地步。

同样耐人寻味的是，马克龙2017年的异军突起，本身也得益于一种革命性的图景，他曾着力刻画自己同既有体制截然不同的清新形象，其政纲宣传著作就命名为《革命》。如今看来，两种革命话语——草根的vs.精英的——隐然形成了相互竞争的格局，而取消ENA、解散“职系”俨然成为了后者对前者的回应之道，对于马克龙的批评者来说，“迎合黄马甲”、“民粹化”似乎显而易见，但置于“贵族化”的阴影背景下，这二者其实也是在用各自的方式，避免陷入似曾相似的历史窠臼。

改革的雄心与陷阱

其实，无论说马克龙“关闭”ENA，还是说他要“取消”职系，或许都或多或少被表面用词所误导。就前者而言，ENA作为一个实体并没有消失，而是会并入新成立的“公共服务学院”，和其他12所院校共享一份主干课程。ENA官方网站上也明确表示，2021年的各项考试不受影响，仍循旧制进行。就后者而言，最高行政法院和审计法院这两个职系继续保留，且其他职系也不会突然消失（相关机构建制更加不受影响），而是会不再增加新的新鲜血液，旧有的数百名高级文官，会随着退休、离职或死亡而逐渐淘汰。从公共服务毕业的学生将构成一个共同“职系”，毕业后不再“一步登天”，而是先到地方上历练，然后逐渐回流到中央。

马克龙

虽然理想很美好，但真正的风险不在于无法“关闭”ENA，而是在一波改头换面的操作之下，新成立的“公共服务学院”变成了一个加强版的大号ENA，如果“公共服务学院”在招募方式上无法开辟新局面，延续了此前的ENA的遴选方式和精英气质，仅以微不足道的工薪阶层子弟作为点缀，恐怕这种升级换代反而会更加强阶层固化的趋势。真正的成功标准，不是ENA是否能够取消，而是以ENA为代表的精英学校能否真正“让天下英雄尽入彀中”，并且截断从精英学校到精英职系、一步登天、只上不下的孵化链条。

同样，以马克龙为代表的部分énarque（例如现任经济部长勒梅尔）看到了这种机制尽管让自己受益、却从长远来看损害了社会的流动性，因此决意进行改革，但可以想象的是，这场改革恐怕会遭到相当数量énarque的抵制，他们在“职系”机制的保障作用下，既可以维系政治生活的正常运转，同样也可以损耗那些于己不利的改革手段的动能，以一种低调方式重蹈历史上高等法院和长袍贵族的覆辙，到最后，改革改到了和初心大相径庭的地步，在法国和法国之外的许多地方，这样的例子都已经屡见不鲜。

马克龙看到了问题的症结，也作出了比他的前任魄力更大的举措，鞭策一个庞大的官僚群体离开“舒适区”，但是否能够收到预期效果，却殊难预料。因为他所面对的，是社会承平日久之后必然出现的停滞趋势和“马太效应”，以及数百年来历史传统改头换面的反复重生。无论他有多么强烈的意愿，面对历史和社会惯性，可能都显得势单力孤。关闭ENA、取消“职系”，或许的确适应了“后黄马甲”时代的需求，但“后疫情”时代的改革议程积压，却似乎并没有为它提供有利的时机。而倘若它能够成功，便将是一场——用《世界报》社论的话来说——“国家的新生”。