审计观察 | 审计机关指导和监督内部审计的建议

原创 王海滨 审计观察

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。2018年1月，审计署修订印发《审计署关于内部审计工作的规定》（简称《规定》），其中重要的变化之一就是对内部审计工作的指导和监督进行了规范和加强。随后，审计署出台《关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（简称《意见》），对内部审计指导和监督的工作机制、主要形式等内容进行了细化。本文总结了地方审计机关指导和监督内部审计的主要做法，分析了存在的一些问题，提出了几点建议。

地方审计机关指导和监督内部审计的主要做法

地方审计机关通过多种形式了解各单位内部审计工作开展情况，配备专职机构和人员，推动地方政府结合《规定》和《意见》的具体要求和各地的不同特点，出台新的内部审计条例、规定或办法等，积极开展指导和监督工作。

（一）审计机关对内部审计进行指导的主要途径和方式

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是制定年度指导意见和审计重点

审计机关一般在年初印发年度内部审计工作指导意见，围绕党中央重大决策部署和工作重点热点等，对内部审计范围、审计重点和技术方法等方面进行分类指导。

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是开展优秀内部审计单位、项目、案例的评选和交流

内部审计优秀成果的开发利用，可以作为审计机关对内部审计指导的重要途径之一，通过发挥榜样的力量，实现先进经验的复制推广。

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是审计机关指导内部审计项目的实施

在内部审计机构开展经济责任审计、专项审计等项目时，审计机关从准备审计项目资料、编制审计实施方案、实施审计等多个方面入手，指导相关内部审计项目的开展实施。

（二）审计机关对内部审计进行监督的主要途径和方式

1

是审计机关与其他监管部门进行协作配合

审计机关根据不同部门的行业属性、业务特点、资金规模等因素，会同其他监管部门制定行业性内部审计指导意见、内部审计工作指引等，协调开展对内部审计工作的监督。

2

是结合审计项目实施开展对内部审计的监督

审计机关在开展审计项目时，将内部审计工作开展情况纳入审计项目实施方案，包括主要负责人履行第一责任人情况、内部审计工作领导情况、履行内部审计职责情况和内部审计结果运用情况等内容。

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是开展内部审计的专项检查和考核

通过每年度组织内部审计部门进行自查与重点抽查相结合的方式开展专项检查，重点围绕内部审计制度建设和执行，内部审计项目的计划、实施、报告、整改等环节开展检查，并对发现的问题提出意见建议。

（三）审计机关推动内部审计自律组织在指导和监督过程中发挥作用

审计机关按照《规定》和《意见》加强对内部审计自律组织的指导与联系，推动内部审计协会按照法律法规和章程开展活动，进一步发挥行业协会服务交流和自律管理的作用。

一是审计机关通过内部审计协会探索开展对审计范围内单位内部审计质量的外部评估，从内部审计项目的计划、实施、报告、整改等环节切入，建立完善内部审计专项检查评价指标体系。

二是通过内部审计协会不断强化内部审计专业技能，开展会员单位之间的学习交流，分享内部审计的先进理念，通过线上、线下、以审代培等多种形式开展所需专业的培训。

三是审计机关指导内部审计协会共同开展内部审计项目科研课题的公开招标和评选推荐，并对报送的优秀论文进行评选，通过理论研究分享先进经验做法，推动内部审计实践发展。

当前审计机关指导和监督内部审计存在的主要问题

在审计机关指导和监督内部审计的过程中还存在内部审计工作环境有待进一步优化，国家审计与内部审计在工作目标、职责定位等方面存在差异，审计机关指导和监督内部审计的工作机制有待进一步完善等问题。

（一）内部审计工作环境有待进一步优化

目前，内部审计在不同领域、不同行业内的发展参差不齐，对于《规定》要求应当建立内部审计机构的单位中，有的单位建立了完善的内部审计制度、机构、运作模式，有的单位却连机构、人员都没有；有的单位内部审计对促进管理、防范风险等发挥了重要作用，有的单位还仅仅停留在查账等基础工作上，其他还包括内部审计人才良莠不齐，内部审计质量有待提升，内部审计结果运用千差万别等。造成上述问题的原因主要包括：

一是目前没有法律法规强制要求设置内部审计机构。审计法、会计法、《规定》等没有强制设置内部审计机构人员的约束性条款。

二是不同地区、不同行业主管部门对内部审计的制度要求各不相同、各自为政。实际工作中，地区、行业主管部门等内部审计工作开展得好或对内部审计工作要求严格的，其下属（下设）单位的内部审计工作开展得就好，反之开展得就相对差一些。

三是各单位主要根据自身需求建立完善内部审计制度，这些需求包括领导的重视、单位 规模、风险大小等因素，直接影响了内部审计的地位、作用发挥等，也间接造成了内部审计在不同部门单位、不同行业、不同领域之间存在较大差距。

（二）国家审计与内部审计在工作目标、职责定位等方面存在差异

国家审计与内部审计的工作目标存在较大差异，国家审计是维护国家的财政经济秩序，而内部审计则是维护本单位的财务秩序。这种差异使两者处于“背靠背”的状态；国家审计与内部审计的职责定位存在较大差异，国家审计主要根据国家相关法律法规开展审计工作，内部审计更多的是为满足本单位发展改革、风险防范等自身需求开展，造成国家审计与内部审计在审计范围上有较大的区别。

（三）审计机关指导和监督内部审计的工作机制有待进一步完善

对审计机关来说，除了面对庞杂的指导和监督对象，自身的工作机制也处在不断完善过程中，一方面指导和监督机制连续性不够。在《规定》中，审计机关的职责先是“指导”，后来增加了“监督”，2003年印发的《审计署关于内部审计工作的规定》，指导和监督的主体由审计机关变为内部审计协会，后来指导和监督主体又回归为审计机关。指导和监督机制不够连续，造成有的审计机关反映“工作走走停停，始终没有步入正轨”。另一方面部分审计机关指导和监督工作进展缓慢。各省级审计机关在《规定》和《意见》出台后陆续设立并完善了内部审计指导和监督部门，开展了有关的指导和监督工作，但是有的审计机关没有专职机构和人员。在市县级审计机关中，大多数单位都没有单独设置内部审计指导和监督部门，即使设置了，也大多是挂靠在其他部门，配备的专职内部审计人员较少。

国家审计进一步深化指导和监督内部审计工作的建议

针对当前指导和监督内部审计工作存在的一些体制机制性问题，各级审计机关探索了诸多方式方法，但还需要进一步完善制度机制，更好履行指导和监督职责。

（一）推动法治建设，开展内部审计专项监督和宣传引导

一是建议推动出台《中华人民共和国内部审计法》，作为指导和监督内部审计的基本法律依据，同时修订完善现有的内部审计准则。

二是建议在开展内部审计专项监督时，首先从中央部门、中央企业入手，监督其内部审计职责履行、项目开展、审计报告、整改等情况，促进提高内部审计工作质量，之后再发挥以上率下、以点带面的示范引领的作用，促进行业和中央企业内部审计工作质量的整体提升。

三是加强对内部审计工作的宣传和引导。在不同地区、不同行业组织专题培训，督促各单位尤其是领导干部，深化对内部审计地位、作用、职责权限、结果运用、整改以及审计机关对内部审计进行指导和监督的认识，提高内部审计的独立性和权威性，不断培养内部监督的自律意识，增强遵纪守法的自觉性，由被动接受监督向主动自我约束控制转变。

（二）指导和推动内部审计聚焦主责主业

《审计署关于内部审计工作的若干规定》自1985年颁发至目前《规定》出台，已经历了5次修订，但无论如何完善，内部审计工作如何发展，内部审计对财政财务收支等有关经济活动实施独立、客观的监督，这一职责定位从来没有改变。这是内部审计与其他内部监督形式的根本区别，也是能够发挥独特作用的根本标志，对内部审计来说，应该聚焦这一主责主业。

因此，审计机关在开展指导和监督工作的过程中，包括内部审计制度体系建立、经验推广交流、业务培训、人才培养等方面，应加强对财政财务收支等基础性知识的指导培训，着力解决内部审计人员队伍缺乏稳定性、审计专业知识不扎实等问题，提高人员职业素养和专业胜任能力。加大推广财政财务收支相关的数据分析，以财政财务信息为基础，指导内部审计部门加强与内部其他数据的关联分析，积极推广大数据审计等先进技术方法，促进提高内部审计工作的质量和效率。

（三）完善指导和监督的工作机制

一是建议出台其他有关的配套制度，推动《规定》和《意见》的具体落实。如《规定》中要求审计机关“监督内部审计职责履行情况，检查内部审计业务质量”，建议出台相应的内部审计业务质量检查办法。

二是支持和鼓励各级审计机关创新指导和监督方式。考虑审计机关和被审计单位的人员、规模、机构设置等实际情况，对于部分县（市、区）被审计单位大多不具备独立开展内部审计工作的情况，县级审计机关可探索建立适应本级层面内部审计指导和监督工作的模式，避免形式主义，力求在实践中发挥好作用。

三是与审计机关其他业务处室共同开展分类指导和监督。机构改革后，审计机关根据要求陆续成立了内部审计指导和监督部门，但是从各地调研情况看，仅仅依靠内部审计指导和监督部门难以全面开展工作，还需要各级审计机关完善指导和监督的工作机制，由内部审计指导和监督部门与相关业务处室，共同承担对不同领域、行业的内部审计指导和监督工作，根据部门设置和职能需要，提出有针对性的指导意见，实施有针对性的监督，分工配合、加强协作，分类做好指导和监督。

四是利用《内部审计统计调查制度》开展指导和监督工作。各级审计机关可以利用《内部审计统计调查制度》中有关内容开展指导和监督工作，包括在制定审计计划和实施方案时，可结合《内部审计统计调查制度》中内部审计项目、发现问题、处分、线索移送等情况制定审计计划，确定有关审计项目实施方案；根据《内部审计统计调查制度》对审计发现问题个数、审计发现问题金额、审计发现问题整改情况等，在评估被审计单位内部审计质量的基础上，有效利用内部审计成果，提升审计监督整体效能；审计机关与各单位内部审计可以此为契机，加强督促整改合力，共同促进审计发现问题的整改，提升整改的力度、深度和效果。（作者单位系审计署审计科研所）

来源：《审计观察》杂志2021年第5期

原标题：《审计观察 | 审计机关指导和监督内部审计的建议》

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