来论｜南大教授翟国方：建韧性城市，从根本降低城市灾害风险

对近期我国城市洪涝灾害的建议

我国当前已进入了防汛防台（风）关键时期，为全力确保安全度汛，各有关部门和地方需立即行动起来，牢牢把握“响应”、“排查”、“救援”、“防控”四个词。

①“响应”，即积极响应，时刻关注气象预警信息，加强风险预判能力，制定有针对性的应急预案措施。

②“排查”，即排查风险，重视城乡低洼地带和易涝点，水库大坝、泄洪道、溢洪道等重要设施，隧道、地铁、地下工程等重要区域的防灾救灾工作。

③“救援”，即全力施救，充分发挥大数据、人工智能技术等新技术在防灾减灾救灾中的快速响应作用，最大程度减少人员伤亡和经济损失。在河南灾区，目前有些地方灾情还没结束，一些地方甚至电力、通讯等生命线系统还没有完全恢复，要尽快恢复电力、通讯等生命线系统，为全力施救受灾群众提供保障。

④“防控”，即联防联控，建立多方协同的保障机制，考虑跨空间和时间尺度的动态反馈，不仅需要对受灾地城市提出要求，还应在更大的区域尺度提出综合防灾减灾要求。全面加强暴雨引发的城市内涝、山洪、泥石流等次生灾害防范，坚决防止重大灾害事故发生。

对今后我国韧性城市建设的建议

这次河南洪涝灾害所显露出的问题，也可能是地震、火灾等其他灾害风险治理中遇到的问题。为从根本上降低城市洪涝等灾害风险，减轻城市洪涝等灾害损失，我们要认真贯彻落实习总书记关于韧性城市建设的意见，深化细化我国“十四五”规划中关于韧性城市建设的具体要求。事实上，建设韧性城市，增强城市韧性，这已经成为当下国际社会公认的应对灾害风险的不二法则。所谓韧性城市，就是当城市受到自然灾害等外来冲击时，不仅不会因受到破坏而瘫痪，而且还能很快恢复的城市。也就是说，韧性城市不仅具有很强的抗灾能力、减灾能力，还具有强大的灾后恢复能力。

鉴于这次洪涝灾害的问题，建议我国今后韧性城市的建设，首先要从以下六个方面展开：

（一） 启动韧性城市规划编制工作

“人民至上，安全第一”，一直是党和政府工作的根本宗旨。现在我国尽管各级政府每五年都会编制《综合防灾减灾规划》，但这个规划较少从灾前、灾中和灾后的全周期、从空间和非空间的两种应对方式以及政府、社会和个人的全社会参与等方面，来系统考虑对各个灾害的应对能力。包含这些内容的规划就是韧性城市的规划，这也是国土空间规划编制的重要基础，不可或少。因此，借鉴日本《国土强韧化规划》的成功经验和具体做法，结合地方 “十四五”规划和国土空间规划等规划的编制工作，尽快启动韧性城市的规划编制工作，形成与地方发展规划和国土空间总体规划紧密衔接、相互协调反馈并同步编制的韧性城市规划体系。

（二） 开展城市灾害风险评估工作

正在开展中的灾害风险综合普查，对于摸清我国自然灾害综合风险隐患底数和防灾减灾救灾能力具有重要意义，可以为我国重大工程项目建设、国土空间规划和自然灾害防治提供科学决策依据，但是由于其评估的基本单元是县，而且底图比例尺偏小（一万分之一，或五万分之一），直接影响到其成果在城市层面以及内部的分区规划的有效应用。根据七普人口数据，我国63%的人口居住在城市，因此，在城市地区的灾害风险普查时，建议所用底图用大比例尺底图，评估基本单元至少是街道（乡镇），最好是社区（村）。

（三） 建立健全防灾减灾救灾的法律法规体系

目前，防火、抗震、防洪与水土保持等单灾种的法律我国基本齐备了,也出台了一系列国家应急预案,初步构成了依法减灾的法律体系，但还没有一部综合性的能够统领各个灾种的《防灾减灾救灾基本法》，导致在国土空间规划中各灾种应对措施在空间上有时要么功能相互冲突（如消防站建在泄洪区），要么重复配置造成资源浪费。另一方面，《防震减灾法》、《防洪法》等一些单灾种法律的出台时间大多在上个世纪末，一些条款已经滞后于形势的发展要求。建议借鉴日本《灾害对策基本法》的做法，制定适合我国国情的《防灾减灾救灾基本法》，同时及时修订完善《防震减灾法》、《防洪法》等法律法规。

（四） 全面理顺行政管理体制机制

2018年成立了应急管理部，对于我国的重大突发事件的应急救援和管理发挥了积极的作用，但市县等地方层面的管理体制还没有完全理顺，严重影响到地方应急管理的效能。建议从防灾备灾、紧急应对和灾后重建等环节入手，将执政为民的服务理念和意识与灾害行政管理的制度联系起来，通过制定和完善灾害预报和预警机制、应急信息处置机制、应急管理联动机制、物资储备和运输机制、紧急救援救助机制等，建立起完整严密、科学规范和以人为本的灾害治理制度。明确中央政府和地方政府的应急指挥机构及其职责，构建出适宜我国国情的防灾行政管理体制。

（五） 强化防灾减灾工程性措施和应急空间建设

防灾减灾工程性措施是抵御灾害的第一道防线，在灾害预防、救助、恢复等环节都发挥重要作用。在灾害风险评估的基础上，建议在灾害高风险地区要增建相应的防灾减灾工程，对不符合国家建设标准的防洪堤、隧道、地铁站场等建构筑物要及时整改达标，增强其抗灾能力。对于超越概率灾害，要规划建设应急空间，确保灾后居民能够紧急疏散，能够满足居民临时生活的基本需求。要建立泄洪区、活断层避让区等韧性保障留白区，形成城市防灾减灾救灾的战略空间格局，在地域上阻隔灾害的蔓延和扩散。

（六） 提高全社会防灾减灾意识

韧性城市建设的关键环节，就是提高政府、社会组织和居民在各种紧急情况下的存续、适应和协同发展的能力。这次郑州洪涝灾害，不论是地铁车厢的淹没灾害，还是气象预警发出后的各部门的无动于衷，都反映了灾害风险意识的薄弱。各级政府要根据地方灾害风险特点，加快推进基层应急管理的标准化建设和网格化管理。各地社区要发挥好自身的基础性支撑作用，组织开展应急救灾演练。增强居民防灾减灾意识和自救互救技能。社会组织要为韧性城市的建设提供风险评估、管理咨询、技术维护和保险服务。学校、媒体等教育宣传机构要多渠道、多形式、系统普及防灾减灾救灾知识，提升全社会的风险防范意识。

（翟国方，中国灾害防御协会规划与标准专业委员会主任，南京大学城市安全发展研究中心主任，教授，博导，文章有删减）