进入三孩时代,我们如何理解宪法计划生育条款?

陈伟

2021-09-17 14:12 来源:澎湃新闻

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引言
2021年6月26日,中共中央、国务院作出《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》,实施一对夫妻可以生育三个子女政策(以下简称“三孩生育政策”)及配套措施。
2021年8月20日,全国人大常委会表决通过了《关于修改人口与计划生育法的决定》,本次修法明确实施三孩生育政策、取消社会抚养费等制约措施、支持优生优育和设立父母育儿假等等,这标志着我国的生育制度正式进入“三孩时代”。
建构科学有效的生育制度,需要准确理解宪法计划生育条款的规范内涵。《宪法》对生育有4处直接的规定,即第25条(国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应)、第49条第2款(夫妻双方有实行计划生育的义务)、第89条和第107条关于政府计划生育工作职权的规定。
一、宪法计划生育条款的核心是生育权
当谈及计划生育,人们首先想到的往往是“独生子女”“超生罚款”“社会抚养费”等等。这样一种认识,可以说是对权利限制的关注超越了权利本身。
生育权是宪法计划生育条款的核心要义,实施三孩生育政策应当围绕生育权展开。我国《宪法》虽然没有明确规定生育权,但不代表不保护生育权。《宪法》既要求国家保护妇女的权益(第48条第2款),保护婚姻、家庭、母亲和儿童(第49条第1款),还禁止破坏婚姻自由、禁止虐待妇女、儿童(第49条第4款)。儿童因生育而诞生,妇女因生育成为母亲,如果生育权得不到宪法的肯定与保护,那宪法上关于儿童、妇女、母亲基本权利的规定将成为无源之水。
结合计划生育条款和人权条款,可以推论出生育权是宪法未列举的基本权利。2004年修宪新增了人权条款(国家尊重和保障人权),这为宪法未列举权利提供了保护依据。宪法设置计划生育条款的前提,是承认公民享有生育的权利,这是不言自明的;人权条款为保障生育权提供支撑:生育权的直接结果是产生生命,生命权作为最基本的人权,是享有其他基本权利的基础。因此,生育权是宪法未列举的基本权利,应当得到宪法的尊重和保障。修改后的《人口与计划生育法》取消了社会抚养费等制约措施,这彰显了国家对生育权的关怀。
二、计划生育政策调整方式与空间灵活
计划生育为什么要写进宪法呢?
北京大学肖蔚云先生曾参加1982年修宪工作,他在《我国现行宪法的诞生》中有如下记录:
“因为计划生育关系到我国经济文化能否较快发展,关系到子孙后代能否健康成长,是我国的一项重大决策,作为国家根本法的宪法对此应当有所反映。……原来写的是为了防止人口增长过快,以免影响经济的发展,也有人提出为了保证人民的健康,使人口出生合乎优生规律。后来觉得只写某一方面都不合适,于是改为现在第25条的写法。”
由此可知,宪法设置计划生育条款的初衷包括:保障经济较快发展、保障人民及其子孙后代的健康。
在1982年,计划经济仍是我国经济的主流形态。计划经济决定了计划生育制度,所以宪法在“生育”之前要加上“计划”二字。现如今,我国已全方位建立社会主义市场经济制度,市场在资源配置中将起决定性作用,这是否意味着要将计划生育改为“市场生育”?虽然计划生育条款诞生于计划经济时代,但这些是“具有生命力的条款”,能够与市场经济相兼容,可以填充新时代对生育制度的新要求。
本次修改《人口与计划生育法》,落实了中央关于促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的要求,这也体现了宪法计划生育条款赋予政策调整的充分空间。《宪法》第25条并没有具体规定生育几个孩子,而是说国家在推行计划生育时,应当努力实现“人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。这表明,人口的增长与经济社会的发展变化是相互依存、互相制约的。我国国民经济和社会发展五年规划的实施是一个动态变化的过程,计划生育也应当保持动态调整。即使将来全面放开生育,仍属于宪法计划生育条款的调整范围。
三、计划生育制度应当坚持体系化建构
当宪法条款较为抽象时,基于宪法委托原理,立法者负有制定法律予以具体化的义务。立法者既要充分考虑宪法计划生育条款的基本要求,也要关注宪法其他条款对生育制度的辐射,实现生育制度的体系化建构。
从横向上看,应当努力协调宪法的不同规定,全方位建构和完善生育制度。不能为了经济的发展而将超生人口看作是负担,要全方位地考虑人口在物质、政治、精神、社会、生态五大文明建设中的积极作用。
具体而言,应当统筹宪法上的国家根本任务(序言第7自然段)、社会主义制度(第1条)、私有财产权(第12条)、教育制度(第19、46条)、医疗卫生制度(第21条)、精神文明制度(第24条)、劳动与退休制度(第42-44条)、社会保障制度(第45条)、妇女母亲权益保障制度(第48-49条)、税收制度(第56条),一体考虑、综合推进。
从纵向上看,生育权既需要当前保障,也需要代际保护。对于某一代人而言,生育权是一种有“时限”的权利,如果不合理的制约因素导致女性普遍不愿意生育,或者向后大幅度延迟生产年龄,这将实质损害生育权。对于多代人而言,生育权还意味着代际间权利和资源分配。子女成年前,父母承担了相当多的抚育成本,当前这类经济成本还在不断上升,而国家对孩子的支出远小于其父母;子女成年后总是要为国家做贡献,特别是长期、持续地缴纳税费。
例如,人口老龄化加剧,缴纳养老保险金的劳动力人数下降,领取养老保险金的老年人不断增加,多孩家庭将来在缴纳养老保险金上的贡献更大。中央提出“促进生育政策协调公平”,涵盖了代际资源分配、代际权利与代际公平,未来应当实质性增加对三孩家庭的奖励和扶助。
代结语:亟需解释宪法计划生育条款
此次优化生育政策、适时修改《人口与计划生育法》,是推进国家治理现代化的重要举措。国家治理现代化必然要求治理规则现代化,进而要求宪法的有效实施。全面实施宪法计划生育制度,需要准确理解计划生育条款的规范内涵。建议全国人大常委会在修改《人口与计划生育法》之际,尽快启动宪法解释,明确生育权的基本性质、保护范围、基本界限等,为三孩生育政策的有效落实提供宪法支撑。
(作者陈伟为北京大学法学院博士研究生、北京大学宪法与行政法中心研究人员)
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责任编辑:蔡军剑
校对:刘威
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 陈伟,生育权,宪法解释

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