突破电价市场化改革瓶颈，助力新型电力系统构建

国家发改委日前印发的《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（以下简称《通知》），提出了四项重点改革内容：有序放开全部煤电上网电价；扩大市场交易电价上下浮动范围；推动工商业用户都进市场，并同步取消目录电价；保持居民、农业电价稳定。

这一《通知》是在我国推动能源转型、落实双碳目标、实现高质量发展进程中的一次重大改革举措，将有力突破电价市场化改革的瓶颈，推动新型电力系统构建。

一、探索能源转型与经济发展协同互促的关键一步

在能源转型和双碳目标背景下，如何进一步理顺“煤电关系”，平衡好控煤目标趋严与煤电需求增长，各方高度关注。

一方面，自“十二五”、“十三五”以来的煤炭、煤电去产能和能耗双控在进入“十四五”后延续政策惯量，在彰显我国坚定推进能源转型决心的同时，也造成煤炭产能的重新释放面临一定难度，这成为今年煤炭和电力供应紧张的一个原因。

另一方面，新一轮电改以来，中国电价一直保持下降态势，但实际上，除历年的降电价措施外，实际电价水平早在2015年就已进入下行通道。持续降电价的一个客观效果是，在电源结构仍以煤电为主的条件下，经济发展带动了对煤电，进而对煤炭需求的增长。

很明显，这一突出矛盾的出现，表明我国仍需要深入探索能够实现生态环保和经济发展双重红利的改革路径。

在相当长的时期内，煤炭和煤电对于保障我国能源和经济安全仍具有不可替代的价值，而控煤和控煤电对于生态文明和环境保护的价值也在不断增强。两类价值的权衡，很难依靠行政手段做出科学判断，过度依靠行政手段将不可避免地给整个社会造成更高成本负担，比如限产限电会给正常的社会生产生活秩序造成严重冲击，并可能引发社会问题。

因此，我们必须寻求一种能够将能源转型、生态环保目标与各类市场主体的行动激励直接关联的政策传导机制，要让市场主体直接感受到政策目标的约束和引导，这种使用只能依靠合理的电价信号。唯有依靠电价市场化改革，通过电价波动来引导能源转型和经济发展的动态均衡，才能平稳、坚实、有效地实现中国经济的绿色低碳转型。

目前中国电改的现实是，虽然市场化进程已经取得明显进展，但电价传导机制仍然不畅，特别是大部分终端电量仍适用目录电价，相应地，电价波动的引导作用受限。也就造成，电价难以及时有效向社会有效传递一次能源价值、生态环保价值、电力安全价值的真实信号——这就成为我国实现双重红利的瓶颈！

如何破解？着手点就在于先让电价动起来。电价动起来，一方面，会让用电主体通过电价波动来感受到煤炭去产能、能耗双控等目标的现实影响，从而主动向绿色低碳的生产和生活方式转型，脱离依靠高能源投入、低能源价格支撑的传统模式；另一方面，会促使各类控制目标设定和考核方式更趋合理化，避免一些超越发展阶段和现实条件的不合理做法，从而有利于构建从政策目标到预期政策效果的良性目标落实机制。

如何让电价动起来？政策文件也具有清晰的思路，即发挥市场机制作用，从供求两侧推动更多市场主体进入电力市场，并为价格波动提供更大空间；同时基于改革稳妥性的考虑，保持居民和农业用电价格的稳定。±20%的浮动范围比较适度，有利于避免上网电价出现剧烈大幅波动，刺激市场势力，扰乱市场秩序，能够帮助各类市场主体较快适应新的市场环境。这些措施都将有利于提高电价传导的顺畅性，从而更高效地引导电力供求平衡和协同上下游关系。

总之，《通知》虽然表面上定位于煤电价格改革，但本质上着眼于推动构建一种能够协同能源转型与经济发展关系的新型机制，是探索让市场发挥决定性作用，更好发挥政府作用进程中的关键一步。

二、推动适应新型电力系统要求的电力市场建设

放开电价管制与建设电力市场需要协同推进。实际上，电改6年多以来的历程一直在累积推动电价放开的各种因素，在中央提出推进新型电力系统建设目标的背景下，《通知》的出台，无疑将为电力市场建设提供强大推动力。

首先，电力批发市场建设将能更好地适应电力系统特性的变化。伴随着可再生能源的持续快速发展，在常规和新型储能资源尚难经济性、大规模发展的条件下，在日益频繁的极端气候等冲击威胁下，电力系统特性的变化决定了电力系统的绿色低碳安全高效，必须合理配置多种电力资源类型，并引导投资发展。

电价传导的顺畅将有利于完善电力市场的价格体系。煤电和煤炭对电力供应安全的支撑作用尚未明显弱化，电力供应安全仍需煤电支撑，从而需要相应服务价格，除电量价格外，还包括辅助服务和容量等价格等的支持；新型电力资源，特别是新型储能也需要相应电价支持；可再生能源发电的持续发展需要绿色和绿证价格信号激励；终端用能品种和服务业态的丰富，同样需要依靠合理电价作为参照基准，等等。

要准确发现各类价格信号，就需要加快构建完善的电力市场体系。

一方面，要推进电力现货市场建设，协调好现货市场与中长期交易的关系。在现货试点整体进展相对缓慢的背景下，《通知》无疑会为试点提供更大探索空间。同时，市场化主体的扩围也在很大程度上压缩了“双轨制”带来的不利影响，有利于减少现货试点的阻力。

另一方面，要解决目前电力市场建设不适应新型电力系统建设要求的两个突出问题。一是调峰、调频等辅助服务成本仅在发电侧内部分摊，辅助服务市场不健全；二是缺乏容量机制，容量充足性和容量灵活性保障均缺乏有效激励。制约两类机制建设的障碍恰在于电价传导不畅，因此《通知》的出台有利于两类机制的构建，保障系统可靠性，从而提升新型电力系统增强抗风险能力，特别是承受持续极端气候（比如持续无风、持续雨雪）冲击的能力。

其次，电力零售市场建设将迎来新一轮契机。分电压等级放开用户进入市场是国际电改的通行惯例，一方面用户进入市场的组织方式和相应监管制度完善均需要过程，二是不同用户适应市场化交易的能力存在差异，特别是小微企业和个体工商户，往往缺乏意愿和能力。可以看到，这两个方面在《通知》中均给予了考虑。当然，这也给售电侧市场改革提出了更高的要求，售电公司必须增强用户服务能力和风险管理能力；同时，相应的零售监管制度也需要相应健全完善，以保障市场平稳运行，降低用户交易成本，保障用户正当权益。

再次，碳市场的健康运行和发挥作用也将受益。碳定价机制在通过碳价信号引导社会减少碳排放方面的使用，很大程度上取决于电价传导的顺畅性，如果碳成本无法通过电价传导至电力用户，那么碳市场在控制碳排放方面的作用将大打折扣。在全国统一碳市场从电力行业起步的背景下，《通知》本身也是在助力碳市场的建设和完善。

当然，电力市场建设是一个系统工程，在不断发现问题、解决问题的过程中，坚持顶层设计和系统思维，协同发挥竞争与监管、市场与政府的作用，电改必会持续前进并助力经济高质量发展。可以想见，新一轮电改的再次鼓帆或许即从《通知》开始。

（作者冯永晟为中国社会科学院副研究员）