撤县建区给崇明带来的重大改变

我国的撤县建区模式始于上海行政区划改革实践，是地域型政区向城市型政区转变的重要形式，是新时期推进新型城镇化、促进城乡一体化发展的重要载体。作为上海最后一个县，崇明撤县建区，不仅意味着上海最后一个县的消失，更意味着上海从此进入真正的都市经济时代。

一、全国撤县建区的模式

上海崇明。

改革开放以来，全国撤县建区有一百多个，90%集中在新世纪前后几年，且大多集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东接近总量的一半。上海开撤县建区之先河，经历了三个大的阶段：上世纪八十年代末，宝山因宝钢地区的快速城市化而撤县建区，纳入城市管理体制；九十年代初开发开放浦东，浦东及闵行、嘉定撤县建区；九十年代末及二十世纪初，上海率先推进城乡统筹，金山、松江、青浦及奉贤先后撤县建区。

依据《宪法》、《行政组织法》等相关法律法规，撤县建区后，与原来的县相比，新设区的行政区划、机构设置和经济、社会、行政管理职能及权限发生了较大变化：在行政区划上，将由以农村为主的空间结构向以城区为主的空间结构转变；在职能重心上，将从以农业、农村、农民为主向以三产、城区、市民为主转变，主要履行城市建设、社会管理和公共服务的职能；在机构设置上，将以提供服务、改善民生为中心设置机构，机构的管理权限和独立性相对于县政府机构有所下降。具体表现为城乡规划、土地管理、财政税收、基础设施建设、公共服务以及行政层级、组织体制等方面的区别。

在各地开展撤县建区的实践中，逐步形成了三种模式：一是完全按照区的模式设定体制机制；二是根据发展实际设定过渡性的体制机制；三是融合县区各自优势的混合型体制机制。尤其以宁波鄞州为代表的混合型模式取得了较大成功，其主要特点是：一是保留县级管理权限，增强发展自主性；二是按照“利益最大化”原则，实现县、区优势政策叠加；三是合理设置转轨缓冲期，保障县、区体制平稳转换。

二、撤县建区对地方发展促进作用明显

撤县建区作为一种行政区划调整方式，主要是从体制机制上放大中心城市的聚合效应，发挥中心城市在经济社会文体等各方面的辐射带动作用。随着我国大城市的发展和扩张，空间制约也日益明显，通过区划的调整，不仅可以有效拓展发展空间，也可以借此实现都市空间布局的整体统筹优化。

从实践经验来看，一方面，撤县建区是顺应特定区域经济社会发展水平进入一定阶段的一种体制变更。另一方面，撤县建区又促成了当地经济社会快速发展。以北京为例，过去很多郊县变为区后，其基础设施建设发展较快。比如1997年通县改为通州区，2003年八通线通车，通州成为最早通地铁的郊区县；1999年昌平“撤县设区”，2007年地铁13号线通至昌平回龙观、霍营。改成区之后，中心大城市享有的一些公共服务也能延伸到郊县，并将带动相关产业加快发展。就上海而言，通过撤县建区，使郊区经济社会快速融入了城市化发展进程，人民生活质量不断提高，综合实力跃上新台阶。

三、崇明撤县建区给崇明带来的机遇和挑战

当前，崇明经济社会发展取得了较大进展，但相对全市来说短板效应仍然明显，且正处于生态建设向生态发展的重要转变期，如何实现生态保护与产业共同发展，还没有一个成功的经验可借鉴。通过撤县建区，使崇明发展真正上升为上海城区战略规划和城市功能布局的重要组成部分，将给崇明经济社会发展带来重大战略机遇。一是深度融入上海总体发展格局。将崇明作为城区的重要组成部分，尤其是上海生态空间的主要承载地来规划发展，将大幅度提高生态建设水平，加快建设进程。二是促进崇明新型城镇化和城乡一体化发展。按照上海国际化大都市的标准统筹崇明经济社会各项工作，农业农村工作将被赋予新的内涵，条线工作关系会更加紧密，新型城镇化和城乡一体化会加速发展。三是理顺崇明各级政府行政层级。有利于理顺政府组成部门、乡镇政府及其内设科室行政层级，激发干部投身世界级生态岛建设的工作热情。

同时也要看到，撤县建区也将给崇明带来一些挑战。一是独立性与自主权下降，可能影响发展活力。县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，县改区后，规划权和建设权将上收。此外，公安、税务、市场监督等部门将纳入垂直管理，土地审批权、土地出让金返还等方面将发生变化，自主权将有所下降。二是可能会加重基础设施的财政负担。城市治理标准全面提升，但建设开支仍主要由区承担。尤其是崇明岛与大陆相对隔绝，基础设施相对封闭，市区重大基础设施的辐射带动作用小。三是可能诱发城镇化加速发展带来的社会风险。在快速城镇化过程中，利益分配与调整的节奏会加快，社会风险与矛盾会同比例上升。原有的风险预估、防范和化解的能力可能会落后于快速发展的社会实践。

四、抓住撤县建区机遇促进崇明新一轮跨越式发展

一是积极融入上海总体发展战略。撤县建区后，崇明作为上海城区的重要组成部分，将深度融入上海城区经济社会发展和产业空间布局，更加深入地服务和参与上海“四个中心”和现代化国际大都市建设。作为城市生态产业和生态空间的主要承载地，崇明需要更高标准、更快速度厚植生态优势，积极探索生态保护与生态产业共生发展的新模式，为上海总体发展战略作出贡献。

二是系统梳理调整现有政策体系。依据《宪法》、《行政组织法》等相关法律法规，系统梳理县、区的法定职权变化，并根据区的要求，调整相关政策。同时，稳妥有序推进乡镇街调整，推动崇明新型城镇化建设。有序推进城桥、陈家镇等镇改街道，谨慎开展乡镇撤并。

三是适当保留现有管理权限。立足崇明城市化率较低的实际，借鉴以往上海县改区经验，加强市与区之间的统筹协调，争取管理权限应相对其他郊区有所保留，赋予更多的独立权力。同时，继续执行原有优惠政策，强化重要条线的指导和支撑。继续保留给予崇明县的各项现有优惠政策。

四是加快公共服务布局。明确基本公共服务和居民收入水平向全市平均水平努力的方向路径。比如在教育、医疗、体育、文化、就业以及社会管理等方面，比较崇明与全市平均水平、市郊各区的差距，提出逐年提升计划及措施建议。

五是高标准建设基础设施。比如，按照城市标准改造崇明电网，提高供电可靠度；建设轨道交通崇明线、沪崇西通道，构建市区一体化交通体系。完善绿色能源体系，推动新能源汽车在公交、公务领域和城桥、陈家镇地域率先全覆盖；加快建设新一代信息基础设施，加快崇明大道（含地下综合管廊）建设。

六是加快布局市级重大活动和重大项目。积极争取APEC会议、亚信峰会等重大会务活动，上海国际电影节、上海电视节等重大文化活动到崇明举办，引进高水平大学、高级别会务中心以及主题乐园、影视基地等大型文化项目落户崇明。