上海战略所｜东京都市圈四大治理机制对上海大都市圈的启示

在中央政府主导下，日本利用统筹规划、顶层管控、区域竞合、市场协调等四大机制及对应的制度措施，形成了各类要素有序集聚与流动的都市圈治理结构，实现了集约化、多核心的空间拓展形态并获得了良好的经济绩效。都市圈已成为中国产业链、供应链组织的基本单元。为此，归纳总结东京大都市圈一体化治理的重点举措，对加快编制上海大都市圈空间协同规划、进一步推进《上海市贯彻〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉实施方案》具有重要意义。

一、东京大都市圈发展中政府治理的四大机制亮点

（一）统筹规划机制：强调规划执行力与适配性

第一，三大手段为基础，保障一体化发展规划落地。一是明确依法赋权，日本中央政府依据《全国综合开发计划》与《首都圈整备法》等上位法，确立了“首都圈整备计划”在区域发展建设上的绝对规划领导地位。二是强化协作制度，日本中央政府通过设置首都圈建设委员会、首都圈整备委员会等协调机构以及七都县市首脑会议等制度安排，保障东京都市圈内各城市间按照“首都圈整备计划”推进建设并开展协作。三是落实专项实施，围绕实现“首都圈整备计划”的战略定位和目标要求，日本中央政府主导制定住宅、基础设施、绿地等一系列重点专项规划，并制定城市规划法等一系列实施性法律法规予以保障，同时确立了各级政府规划局等管理部局作为规划的实施主体，确保项目落地有实效。

图1 日本首都圈规划实施机制    资料来源：日本国土交通省。

第二，多轮次动态调适，规划制定与实施全面服务于社会发展需求。一方面，规划理念根据规划实施效果和现实国情而适时调整。第一次首都圈规划所制定的“限制开发，绿带控制”等措施，后期发展过程中发现基本失效，造成东京都市圈“摊大饼”问题。由此，第二次规划便将东京定位为一个管理枢纽，转为轨道交通引导开发，从而促进了东京中心城区的大规模改造，带动了都市圈内部边缘区域的开发。第三次规划则提出分散东京管理枢纽功能。随后由于经济泡沫，为刺激经济发展，政府转而开始鼓励高强度开发，例如放宽容积率、建筑高度限制要求，采取了宽松的规划管制措施。第四次和第五次规划则考虑更大范围的区域一体化发展，持续发展各个城市组团功能，形成良好职能分工的城市网络结构。另一方面，规划重心根据现状需要适时转变。相较过去5次规划改革，近两版规划（2009版、2016版）重心有所转变:其一，规划范围扩大，从近域一体化走向广域区域协作；其二，技术思路从问题导向为主走向“目标+问题”导向；其三，空间战略从空间管控走向功能引导，更加强调功能空间互动；其四，规划抓手从战略举措走向项目行动，各项战略侧重论述式、定性式的发展引导。

第三，全方位立法保障，协调区域发展平衡问题。一是构建权责分明的法律法规体系。日本中央政府构建以《国土形成规划法》、《国土利用计划法》为主干法，其他法律为配套支撑的国土空间规划法律法规体系，保障东京都市圈规划发展。二是落实《首都圈整备法》，有力推进首都圈的广域治理。以东京都为中心，利用法律法规确保东京都市圈有序建设及高质量发展，把周边的七个县作为一体化区域，将规划和建设纳入法制轨道。三是为解决阶段性发展问题，及时出台专项法规。在东京都市圈建设发展中，经常出现解决某一问题的“实施性法”优先的情况，即“实施性法”优先适用于现行通用法。

图2 日本空间规划体系  资料来源：日本国土交通省。

（二）顶层管控机制：强调中央政府主导

第一，通过四个方面的顶层管控，确保东京都市圈战略发展方向由中央政府主导。一是通过都市圈基本规划和整备规划，设定都市圈建设中生产和生活基础设施、交通体系、公共服务基础设施等建设的基本目标和实现措施；二是通过公共投资或“公-私”合作等形式，实现城市基础设施的更新、改造；三是通过推动业务核都市及周边卫星城的建设，实现都市圈的空间重构，为都市圈的产业、功能的协调发展提供空间基础；四是通过制定产业政策，实现优化产业空间布局、培育主导产业以及调整产业结构等目标，推动东京都市圈内，乃至东京都市圈与其他地区的产业协调发展。

图3：政府作用下东京大都市圈的互动发展关系  
资料来源：孙小明. 战后日本都市圈建设研究[D].吉林大学,2017。

第二，全面开展跨区域管理协调，整体发展目标由中央政府决策。一是中央政府设立了体制外常态化的跨区域协议会，利用自下而上、非正式的协调会议机制更好地解决具体问题，降低沟通成本。例如，九都县市首脑会议（1979年设立）；首都圈港湾合作推进协议会（2002年设立）等。二是中央政府通过立法将特定的规划和发展权力下放给都市圈内的城市。每个城市根据历史和地理特点，进行城市区域功能定位和分工错位，以求发挥其比较优势，推动城市更好发展。同时，为了保证大都市圈内各城市之间的战略协调与发展错位，中央政府从大都市区的整体情况出发，从宏观角度进行功能定位，部署调整决策。重点措施包括交通、环境、信息共享平台、产业整合、行政体制改革等。从动态过程看，中央政府对圈域的控制由初期的“咨询协商机制”逐渐转变为中期的“绝对中央管理机制”，而当前正在向“广域统筹协调机制”转变。尽管中央政府适度地将部分规划权限给予地方政府，但整体发展目标始终受中央政府把控和决策部署。

第三，引导地方政府参与机关搬迁方案，有计划地疏导中心城市功能。参照《关于政府相关机构向道府县等地方转移的的提案募集纲要》，日本中央政府有计划地积极引导地方政府参与东京都市圈核心区各类职能机关的转移工作，地方政府将提交国家机构的地方转移提案一览表，供中央政府进行机关转移的利弊分析研究，提案包含提案团体名称、希望转移的机关名称、转移的预定地点区位条件和使用面积、转移到此处的运营优势、是否会因搬迁此处而损害当前功能集聚、转移的其他优势（例如保障设施、人才资源）、地方协调转移事项的机构和主办人员等详细内容。目前，在被内阁会议决定中列入搬迁对象的79个机关、11支部队中，已经有67个机关、11支部队搬迁完成。未来，将继续推进剩下的机构转移，确保按照内阁会议决定和搬迁计划顺利实施搬迁。 

（三）区域竞合机制：强调业务核都市协作

第一，重视业务核都市职能分工设计。东京都在首脑会议的框架下与其他自治体合作，积极转移非首都功能。东京都首脑会议分别在1986年和1999年的两次“基本计划”中确立了22个业务核都市 (14个地域)，并规划了各业务核都市发展的主要城市职能。作为助力首都圈升级的关键新城，业务核都市建设具有五大重点目标：一是充分发挥区域交通设施的积极作用，促进中心城市功能向周边城市分散。二是遵循经济规律，运用市场手段而非行政手段引导企业向周边新城转移。三是充分探索企业研发部门、地方服务性部门、中小企业、流通及通信信息企业转移可行性。四是在规划确定相关副中心城市规模前，谨慎、合理调整对未来都市圈人口规模和房地产行业的预判。五是引导性区域发展政策与控制中心地区扩张的政策配合使用。

第二，推行多方咨询式的管理制度。东京首都圈广域地方规划广泛吸取了社会公众、地方各级政府，以及地方经济界的意见，由日本国土交通省广域地方规划推进室、广域地方计划协议会、专家咨询会三方组织机构协同推进。规划制定流程上，为更好地实现咨询式政府管理，国土交通省主要组织和引导了协会、恳谈会、顾问咨询会等多方专业人士联合协作，政府主要作为组织者和聆听者，进行专业人士意见的汇总，并反馈到首都圈广域地方规划内容中。在推进规划时，主要以首都圈广域地方计划协议会人员为首，相关机构充分合作，推进各种措施的定量化落实，并及时将会谈纪要以及讨论成果公示。

图4 广域地方计划的制定   资料来源：日本国土交通省。

图5 有识之士恳谈会及顾问会关于首都圈广域地方计划内容的咨询讨论流程
资料来源：日本国土交通省。

第三，都市圈区域基础设施建设优先安排建设。东京大都市圈空间拓展过程中十分重视综合交通体系建设。主要措施包括：一是地铁补贴和新城轨道的补助；二是城市轨道交通发展优先，其中地铁系统服务首先供给中心城区，不断提升中心城市活力，辐射带动都市圈各区域发展；三是出台《交通需求管理东京行动计划》，“地上地下齐发力，软硬兼施共治堵”。

表1  东京都市圈各层次轨道交通系统功能技术分析

资料来源：日本国土交通省。

（四）市场协调机制：强调顺应经济规律

第一，“总部内设，生产外设”。许多制造业公司将其生产部门转移到东京周边地区甚至海外，但总部在东京都心地区，尽可能接近金融和政府机构，保持信息畅通，确保高质量的专业人士在核心城市的密度。整体上东京大都市圈产业转型遵循“退二进三”基本规律。在市场机制（价格机制）的引导作用下，产业结构的调整、资源的优化配置，以及人口有序地在都市圈内的中心城市与周围区域间的转移。东京都地区基本不再布局工业企业，金融、信息等服务业、科研与技术援助、高端制造业等先进产业逐渐成为其主要产业构成。

第二，“研发内设，制造外设”。大量的研究所和开发型工厂往往位于东京都区部和多摩地区，这里靠近科研机构、拥有高质量的劳动力供应基地和新产品用户，地价相对便宜，有利于研究开发、企业实验以及生产技术开发。重化工业布局在次核心城市，并随着建设的推进进一步向外围延伸。与此同时，批量生产工厂主要位于日本海外低成本劳动密集型地区，需要尽可能接近原材料供应商和交通枢纽。

第三，精准的财税政策引导。政府有计划地制定一般项目补助办法以及政策性金融优待、税制优待等相关的补助和优待政策，在国家层面新设和扩大了开发补助项目和优待项目。在东京大都市圈发展层面，相关财税政策主要基于《多极分散型国土形成促进法》来引导区域竞合发展。政府对民间投资的业务核都市公共设施（交通、会展、研究、展示设施）建设给予扶持，主要包括无息贷款、特别税收政策、特别地方债等手段，其中对于公共设施以外的投资优惠措施则只限于日本开发银行的低息贷款。此外，中央政府还向民间出售了例如国家铁路、国家通讯公司之类的国营企业一部分股票。 

二、东京大都市圈显著的治理成效及其对上海启示

（一）东京依托大都市圈治理发展成效显著

东京大都市圈已成为日本最具效率的城市空间组织形态，是日本经济稳增长、促转型，所依托的主要空间载体。对比全球四大都市圈发现，东京大都市圈治理绩效更为卓越，体现了三个“最”：一是人口集聚能力最突出，人口密度高达2627人/ km²；二是经济密度最显著，地均GDP高达11800美元；三是总部经济发展最出众，2019年集聚了38家世界500强企业总部。

表2 世界四大都市圈空间绩效比较

资料来源：美国纽约州统计年鉴(2016)、伦敦统计年鉴(2017)、东京都统计年鉴(2017)、巴黎统计年鉴(2016)。 

（二）东京大都市圈治理经验给上海的重要启示

借鉴东京大都市圈有效的规划、建设及运行方面的治理经验，对上海大都市圈建设成为一个具有强大演化能力的“卓越的全球城市核+区域发展圈层”共同体具有极大价值。

第一，宏观规划引领，交通网络先行。一方面，强化上海大都市圈规划引领作用，建立统一衔接、功能互补、相互协调的区域规划体系，统筹协调招商引资、工商税收、户籍管理、社会保障等领域；另一方面，首要重视交通规划引导，便捷、高效的交通网络能有效促进中心城、内圈层和外圈层之间的功能联动，尤其是轨道、公交等城市公共交通基础设施。统筹教育、医疗等公共资源的合理配置，强化规划落实中的监管和后期评估。

第二，加快推进区域政策协同。一方面，充分发挥都市圈协同发展领导小组及咨询委员会对规划编制及多轮次调整的指导作用，及时响应地方政府部门的合理诉求。与此同时，都市圈同步推进财税、金融等相关配套政策并加快落地。另一方面，政府与公众、第三方部门和私人企业以“协调”为手段，不以“支配”、“控制”为目的，形成互动合作共同管理大都市圈经济社会事务的过程。

第三，积极争取特殊立法。成立管理委员会并依法落实各项专项规划。一方面，积极争取中央特殊专项法律立项，为上海引领协调周边地区合力推动大都市圈建设提供法理依据和基础保障。另一方面，创设上海大都市圈管理委员会来统筹协调都市圈发展工作，行使区域治理事权。除了进行综合性立法、区域类型化单行法立法、区域问题专项立法等顶层设计，还可以通过设立能够统筹协调各方的管委会来落实区域互助、合作及区际利益补偿等制度，各个地方政府上移部分区域公共事务治理事权给管委会，来确保区域协同发展战略规划的有效制定和落实，推进上海大都市圈一体化发展。

第四，打造“三圈层”空间组织结构。在空间维度，以开放的态度动态考虑上海大都市圈的空间范围，并基于上海以及周边地区客观条件，确定上海非核心功能疏解方向，打造特色明显、错位发展、运行有序的“核心圈-新城圈-外延圈”组合体。

图6 上海大都市圈空间邻近性和功能关联性     资料来源：上海大都市圈规划研究中心

第五，构建“产业—人口—空间—功能”四位一体框架。注重政府和市场的有效结合，统筹人口与产业发展、城市空间布局、社会管理和服务，同时衔接交通、环境、资源以及公共服务等要素，推动空间合理布局。在产业圈层和梯度分布上，根据区位和资源禀赋，形成以核心城市为依托的产业集群，在区域内构建起若干有特色、差异化竞争力的产业链条和价值链条，并加强“中心”和“外围”产业分工合作和经济关联。

（作者姜乾之系上海发展战略研究所副研究员，城市部副部长；张靓系上海发展战略研究所助理研究员，李泽昱系华东政法大学刑事法学院刑法学硕士研究生）