特朗普治下国安会中枢地位恐将淡化，亲信“小圈子”光芒万丈

1947年，美国国会通过《国家安全法》成立了国家安全委员会，至今恰好70年，与特朗普的年纪相仿。30年前，美国国安会因为里根的冷遇和伊朗门丑闻而一落千丈，一度陷入了“中年危机”。彼时，卡卢奇、斯考克罗夫特、鲍威尔等政军界精英，以此为契机进行了大刀阔斧的机制改革，最终不仅中兴了国安会，还一举奠定了此后沿用了30年之久的斯考克罗夫特模式。

然而，1月28日公布的《关于国家安全委员会和国土安全委员会组织的2号国家安全总统备忘录》（NSPM-2）却让人感到，在蔑视一切建制的特朗普治下，美国国家安全委员会这一决策中枢显露出一派暮年危机之相。无论是自身的组织和领导力，还是在白宫中的分量，特朗普版的国安会都让观者有脱出常轨之感。显然，对于美国和其它国家而言，这并不是什么好征兆。毕竟，美国决策中枢的混乱绝不意味着一个更加稳定的世界。

国安会的嬗变：从杜鲁门到奥巴马

在1947年的美国军种之争中，国安会只不过是杜鲁门筹建国防部的副产品。其逻辑也相当简单，就是吸取罗斯福政府的教训，加强在对外事务中的协作，让“内阁的左手知道右手都在做些什么”，以更好地规划和执行美国战后国际化的国家安全政策。在此后的头30年中，历任美国总统都根据自身的偏好对国安会的组织结构进行了重构，国安会的机制、程序和组织结构可谓是忽左忽右，无有定式。

1986的伊朗门丑闻后，里根政府痛定思痛，在卡卢奇、斯考克罗夫特、鲍威尔等人的筹划下，终于以里根政府后期为起点，为国安会建立起了稳定的新结构。此后，从老布什到奥巴马这四届政府只是对斯考克罗夫特模式进行了小修小补，保持了高度的结构稳定。这三十年间，驱动国安会变化的力量逐渐由冷战时期的外部挑战和总统更替转变为了白宫权力的自我扩张。

然而，到奥巴马执政时，国安会到处插手、琐碎管理、过度膨胀，又不用向公众和国会负责。因此，近年来共和党和国家安全界一直在设计针对性的改革方案。特朗普当选之后，受到他“向内阁放权”之言的鼓舞，更有不少人呼吁新总统趁机建立起更加“去集权化”，下放决策权的新机制，甚至是董事会式的国安会。以此而言，在执政之前，外界对于特朗普的国安会并非完全没有期待。

特朗普版国安会的不祥信号

虽然奥氏国安会的声誉在旧人离去时已跌至谷底，但即便如此，1月28日公布的《关于国家安全委员会和国土安全委员会组织的2号国家安全总统备忘录》（NSPM-2）仍然没有为特朗普“加分”，相反却引来了潮水般的批评和质疑。对于一位新总统而言，堪称是前所未闻。在这份备忘录中，特朗普勾勒出新国安会的几个要点：

第一，特朗普完全忽略了诸多改革建议，全盘保留了传统的架构样板。在层级和主导权上，依然下设三级委员会，分别是由国家安全顾问弗林召集并主持的部长级委员会，由副国家安全顾问麦克法兰召集并主持会议的常务副部长级委员会，以及由相关国安会高级官员召集和主持、或者由他们与常务副部长级委员会指定的其它官员共同主持的副部长、助理部长级政策协调委员会。在架构上，特氏国安会与前任没有任何实质区别，丝毫没有放出被奥巴马收入国安会幕僚手中的政策协调委员会的主导权。

第二，特朗普在保持集权结构不变的同时，却“意外”调整了参与三级委员会的人员构成。其一是首席战略顾问班农跻身为常设成员，获得与部分内阁官员“平起平坐”的地位；其二是国家情报总监、参谋长联席会议主席不再是国安会会议的常设成员，只是当“会议与其职责相关时”被邀参会。这两项调整一出，立即被美国国家安全界视为来自新总统的“不祥”信号。

就事论事而言，政治顾问列席国安会会议并非没有先例，譬如奥巴马任内的政治顾问阿克塞尔罗德曾出席国安会若干场有关阿富汗和巴基斯坦政策的会议。而且，即使不列席会议，作为特朗普亲信的班农同样可以在决策中发挥关键作用。取消情报和军事部门首长在部长级委员会中的常设席位也不一定代表会将这两大机构排除在外，一方面这两位长官的下属仍然是下两级委员会的常设成员，另一方面国安会讨论的问题也很难脱离情报和军事部长的职责范围。然而，这两处可能并无太大实质意义的调整之所以会引来潮水般的批评，就在于其象征意义太过糟糕，甚至毫无托辞可言。

首先，班农作为“普通”政治顾问能够列席每场国安会最高级别会议，足以证明他在白宫国家安全领域决策的影响力已经超过其他内阁官员，甚至盖过国安会名义上的一把手——国家安全顾问弗林。关键在于，班农全然算不上拥有丰富的外交和国家安全决策经验，他列席国安会的主要职责将是确保总统的竞选承诺能够兑现，而这些恰恰是国安会最不需要的。他的出现会让内阁官员和军官心寒，感到自己的专业见解竟然和班农的政治诉求同等重要。同时，这也意味着在国家安全事务上淡化“政治”的传统遭到了彻底的抛弃。

其次，将参联会主席和国家情报总监排除在外，更是被普遍视为特朗普对美国情报界的“个人报复”，完全没有任何正当理由。对此，不仅前国防部长盖茨表示“犯下大错”，就连不久前还人人口诛笔伐的赖斯，也能公开站出来批评特朗普已经“彻底疯了”。对此，民主党人、宾夕法尼亚参议员卡西说得言简意赅：“参谋长联席会议主席走了，白人种族主义编辑来了”。

“叠床架屋”的新版国安会

按照常理而言，特朗普对国安会的改革应当致力于纠正奥巴马政府的积弊，特别是精简人员，裁撤或合并一些不必要的机构和人员设置。然而，目前看到的却是特朗普不断“花样翻新”，设立一些与原有机构功能重叠的新机构、新职位并一一填上自己的亲信心腹。

除了将班农塞进部长级委员会之外，特朗普还悄无声息地提升了国安会行政秘书的地位。自肯尼迪政府以来行政秘书的职责就集中于文书管理，因而这一职位也逐渐无足轻重。然而，在特朗普的国安会中，却明确表示所有按职能和地缘划分的委员会的主管都将接受行政秘书的领导，后者除了幕僚管理以外，还将开始参与政策流程。为了配合行政秘书的新体量，特朗普特意挑选了退役陆军中将、前82空降师指挥官基斯·凯洛格担纲，这也意味着行政秘书的“领导”将货真价实。

这样一种“叠床架屋”做法自然让人怀疑特朗普是否有意削弱国家安全顾问弗林的地位，加剧国安会幕僚间的政治竞争。尽管弗林在竞选期间忠心耿耿，博得了特朗普的欢心，但他在负责国安会过渡期间专用亲信军官，也制造了不小的混乱。此外，他的工作表现也难让特朗普满意。英国首相特蕾莎·梅访美时曾询问特朗普与俄罗斯总统普京何时通话，结果弗林喧宾夺主，透露出为了英美首脑会谈而推迟通话、普京对此不满的消息，让一旁的特朗普大为光火。

从弗林自身看来，他也曾公开表示竞选期间自己与特朗普的接触毫无阻碍，但到过渡期时就不得不和别人一起分享与特朗普的见面时间。可以预料，班农和凯洛格的到来无疑会让弗林的权势和心态进一步发生变化。

有消息称，为了在已经趋于白热化的政策权力竞争中巩固自身的地位，弗林正加紧在国安会中填满自己的战友和下属。在这样一种气氛下，很难想象国安会能真正发挥协调各方立场，寻找和制定最优方略的作用。未来，如果弗林未能处理好与特朗普亲信间的关系，那么很可能将重蹈奥巴马首任国安顾问、同为退役将军的詹姆斯·琼斯的覆辙，很快就遭到孤立撤换，最终由更理解政治的现任副国家安全顾问麦克法兰取而代之。

国安会决策中枢地位的坍塌

除了内部的人事争斗和政策竞争之外，美国国安会面临的更深刻威胁则来源于自身定位的坍塌。特朗普很可能根本不把国安会视为统领全局的中枢机制，相反只是把它作为“特朗普政治集团”下属的一个政策公司，后者要做的不是为集团下属的其它公司们服务，而是要在彼此间展开激烈的“业绩竞争”。这也意味着，特朗普政府中很多政策的出台将根本不会通过国安会的多方评估流程。

近期特朗普颁布行政令禁止部分国家的难民和公民进入美国，引发国内外巨大抗议浪潮。这样的决定显然没有经过国安会体系的充分讨论和评估，没有为国会、媒体、利益集团以及联邦机构对政策的接受和操作提供任何基础。

据特朗普政府的情报官员透露，特朗普就职头一个星期根本没有提供任何摘要文件以供讨论和做出决定，一切都是“暗箱操作”。就连负责执行禁令的国土安全部长凯利也只是在公布前才刚刚看到文本。前国务卿科林·鲍威尔曾指出，国安会部长级委员会会议的最重要目标是封杀“疯狂的想法”。而在特朗普治下，国安会恐怕根本起不到“封杀疯点子”的作用。

事实上，特朗普对国安会的忽视早有迹象。在选举胜利后的近两周，他的团队才与奥巴马任内的国安会团队接触。至今为止，国安会内部组织的具体安排尚未落实，国安会人员并不知道哪些部门将被取消，或者应该向哪一层级的上级部门汇报工作，而这些本该在总统就职前就已明确。

相对于处于一片混沌之中的国安会，由特朗普的女婿库什纳、首席战略顾问班农、白宫办公厅主任普利巴斯、国家贸易委员会主任纳瓦罗、副总统彭斯等组成的“小圈子”则显得光芒万丈。库什纳、班农和普利巴斯甚至被外界称为“影子国安会”。在环伺于特朗普的“皇亲国戚”和“心腹幕僚”面前，走过70年风雨的白宫“中枢神经”国安会正面临着矮化和边缘化的深刻威胁与“老年危机”。

根据政治学家普利斯顿（Thomas Preston）和哈特（Paul’t Hart）的分类，信奉由自己塑造品牌、打造门脸、充当信使，而不是事必躬亲的理念，同时又是“反建制派”的特朗普很有可能塑造出一个总统本人参与不多、顾问圈子高度封闭的“自由放任”的领导体系。除了履行当选承诺等关键政策之外，他将放手让亲信和下属们各行其是，其结果很有可能是复制出一个一团散沙的“新里根政府”。在那时，谁知道弗林及其继任者手中的国安会是否会像30年前一样，制造出又一个“伊朗门”？

（肖河，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员；孙成昊，中国现代国际关系研究院美国所助理研究员）