地方两院报告观察②｜去年511宗公益诉讼九成在四季度提起

全国两会前夕，地方“两会”陆续召开。最高检在全国13省区市开展的检察机关提起公益诉讼试点工作成效也悉数披露。澎湃新闻（www.thepaper.cn）观察到，过去一年里，各试点地区检察机关提起公益诉讼的案件数量增长迅猛，特别是最后3个月的总量，较前9月涨幅逾10倍。

试点地区的检察院工作报告多用“积极”、“深入”等字眼来表达对于试点工作的重视。数据显示，2016年，13个试点地区共提起民事、行政公益诉讼511件。

其中，吉林省以60件位居首位，湖北、广东、贵州等地紧随其后。除江苏、北京，其余试点地区提起公益诉讼数量均在30件（含30件）以上。

3个月公益诉讼数量涨幅逾10倍

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过决定，授权最高检在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13省区市的检察院，开展为期两年的提起公益诉讼试点。

根据试点方案，公益诉讼主要涉及食品安全、生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地权出让等领域。

2017年全国两会前夕，13试点地区检察机关在两会工作报告中，均交出2016年公益诉讼成绩单：2016年试点检察机关共提起公益诉讼511件，特别是最后3个月提起诉讼的案件数量，较之前9个月的总和涨幅逾10倍。

澎湃新闻曾报道，2016年11月6日，最高检检察长曹建明向全国人大常委会作了关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。他透露，截至2016年9月，各试点地区检察机关在履职中共发现公益案件线索2982件，办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件。

“这么大的国家，一年多的时间只提起42件公益诉讼案件，说的严重点，似乎可以忽略不计了。”在分组审议上述中期报告时，沈春耀等多名全国人大常委会委员建议，加大提起公益诉讼案件的力度。

多个试点地区检察机关向行政机关发出百余份整改建议

试点地区检察机关的工作报告中，大多数都称致力于“深入”推进公益诉讼试点工作，重点突出对污染环境、食品药品安全、生态环境、资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的监督。

其中，湖北、江苏两省检察院工作报告中还附加了典型案例，湖北十堰市郧阳区检察院诉区林业局怠于履行职责案，还被列为全国“样板案”。

根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责；检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。该规定即诉前程序。

根据13试点省市区检察院的工作报告统计，除北京市检察院的工作报告未提相关数据，其他12个试点地区共办理诉前程序案件3697件，未提起诉讼的案件占86%。

具体数据显示，吉林、内蒙古、江苏、安徽等四地提起诉讼的案件占诉前程序案件总数20%以上，其中吉林办理诉前程序案件272件，内蒙古195件、江苏116件、安徽179件。其余8试点地区相同比例均在两成以下，多数为10%左右，最低的是云南，公益诉讼数量为30件，诉前程序529件，占比不足6%。

一些省份提到了对行政机关启动诉前程序的数据。比如江苏检察机关履行生态环境诉前程序案件116件，其中行政诉前程序84件，整改59件；福建检察机关起诉前督促行政机关履行监管职责331件；甘肃检察机关发出诉前检察建议181件，督促行政机关纠正115件；安徽检察机关对179起案件启动诉前程序，行政机关整改139件；陕西检察机关向相关行政机关或组织提出检察建议407件；内蒙古检察机关诉前程序纠正相关行政机关不依法履职或怠于履职195件。

“诉前程序的设置,表明检察院提起公益诉讼并非旨在鼓励和扩大检察权的运用,而是重在解决问题。”吉林大学法学院副教授侯学宾分析认为，在民事公益诉讼案件中,诉前程序重在鼓励和支持法律规定的机关和符合法律规定条件的有关组织提起诉讼。在行政公益诉讼案件中，诉前程序重在通过检察建议的方式依法督促行政机关纠正违法行政行为。

同样，上述试点地区的检察机关大多明确表态：对于发出检察建议后有关行政机关或组织拒不纠正违法或不履行法定职责的，须通过司法手段提起公益诉讼，切实维护社会公共利益。

在侯学宾看来，检察权在公益诉讼中应该有所为有所不为。比如，只有在没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态时,检察院才会提起民事公益诉讼。而在行政公益诉讼中，顶层设计时考虑到不同国家机关之间的协调,也不会一味地将所有问题的解决都推入诉讼领域。