社区治理｜城市基层治理如何高质量发展？

一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。社区是城市治理的基本单元，也是社会治理体系中的基础部分。基础不牢，地动山摇。基层社区是社会问题的集中点、矛盾的积聚区。近年来伴随经济社会快速发展和科技迅猛迭代，城市基层治理工作的复杂性和艰巨性日益凸显。唯有以高效能治理为目标，才能真正激活并释放基层活力，提升治理水平的同时推动高质量发展。

城市基层治理的“三驾马车”

伴随着中国20世纪90年代以来的住房制度改革等一系列社会经济变革，城市社区的利益关系、权利冲突和治理格局也发生着深刻的变化。中国的社区建设发展不仅是国家基层政权建设的过程，更是基层社会发育的进程。一方面随着社区建设的不断推进，来自于市场和民间社会的力量获得了更大的体制空间，并初步形成了自身资源汲取、机制获得与利益表达的方式方法；另一方面国家通过社区建设，使基层政权建设不断加强，工作重心也随之不断下沉。由于这两方面的持续双向作用力，城市基层社区在最近几年也悄然发生了一些变化，其中最典型的有以下两点：一是作为一个满足市民生活、居住需求的实体，社区的资源供给系统变得越来越复杂。各级政府、市场以及林林总总的社区自组织都成为了社区社会资源的供给方；二是社区层面的公共事务越来越依赖一种由多个相关组织共同参与决策和执行的体系。多组织并存已然成为城市社区建设的新常态。这些变化都意味着政府曾经作为单一主体的集权管理模式正逐渐向一个多元参与的治理模式演进。

目前城市基层治理中的三大主体（“三驾马车”）分别为基层政府或其代表组织、提供公共服务的物业公司和代表居民利益的业主委员会。面对社区的基层治理两大核心问题，即社区公共服务的供给和社区公共参与的提升，侧重思想工作的居委会、侧重技术工作的物业以及侧重独立自治的业主委员会三者之间常常因缺乏统筹协调和监督管理机制难以形成合力。近年来不断的实践摸索形成了居民议事会、社区公益基金会、社区互助会、社区居民议事委员会等一系列行之有效的交互协商平台，不断完善城市基层治理体系，创新改进社区治理方式，解决社区治理过程中存在的实际问题。正如下图所示，在城市基层治理体系中，协商平台作为中介，在三个主体间的互动中具有双向作用力，使得利益攸关的不同主体间平等协商与对话得以可能，在满足各自需要的基础上达成某种共识和共同行动规则。

 城市社区基层治理主体关系                                         作者自制

城市基层治理亟待高质量发展

近年来，中国基层治理方式和手段不断创新，基层治理体系日益完善，基层治理能力不断提高，为促进经济社会发展提供了坚实支撑。与之相伴的还有社会治理数字化智能化水平显著提升。数据显示，2020年，中国各地方政府出台政务数据治理相关政策文件22项，相关平台和系统建设项目572个，相关建设和服务项目累计投入资金约30亿元。但面对百年未有之大变局，城市基层治理的高质量发展呼之欲出。

倒逼中国城市基层治理寻求高质量发展的主要问题有两点：一是，中国财政支撑经济社会发展的压力已非常大。财政部数据显示，2021年全国一般公共预算收入20.25万亿元，与2019年相比，财政收入增长6.4%，两年平均增长3.1%，增幅低于GDP增长（两年平均5.2%）。据此，中国城市基层治理探寻低成本、可持续、高效能的发展路径迫在眉睫。二是，看似超稳定的结构其实更脆弱。具有三角形稳定性的“三驾马车”在日常基层治理工作中，即使主体缺失也能游刃有余，真正发挥主体作用的物业、居委或是业委会，往往主动或被动地承担了其他主体的职责。但面对与日俱增的不确定性，当突发事件或风险到来，各主体之间因职责不清、界线不明以及主动或被动的缺位，会使得整个组织系统不堪一击，因缺乏韧性导致其应激性不足。

掣肘中国城市基层治理效能和韧性提升的主要因素

近年来，中国城市基层治理工作在成功防范化解各种风险挑战，特别是统筹推进新冠肺炎疫情常态化防控工作中取得了不少成绩，但与此同时也暴露出了不少矛盾冲突，挤压了居民自治、社区共治的责任空间，带来了基层对国家意志的诠释不足或错误等问题。究其要因，主要有以下三点：

一是，对政府依存度过高导致基层治理主体实则单一。目前除了“三驾马车”，中国城市基层治理工作中还活跃着大量社会组织，旨在多元化主体参与社区建设工作，但实际上这些社会组织在资源供给结构上过于单一，高度依赖政府资源，承担了政府转移的部分公共服务职能。以北京、上海为例，参与到基层社区建设工作的社会组织之间资金规模差距悬殊，但来源却高度趋同。《北京蓝皮书：北京社会治理发展报告（2020-2021）》提到，近95%的组织机构首要资金来源于政府购买，以基金会支持、个人捐助和服务收费等市场资源为首要资金来源的机构占比不到3%。这些组织机构因对其他社会资源挖掘不充分，致使他们在自主开发供给潜在的社会需求和服务方面缺乏主观能动性，被形塑为基层政府的帮手。对政府资源的过分依赖使得基层治理看似百花齐放，实则主体单一。社区建设的“空转”状态频现，共治难以达成且性价比趋低。据笔者了解，在上海市基层治理的快速发展中，“十三五”期间实际财政支出增加了近1.5倍。据《北京蓝皮书：北京社会治理发展报告（2020-2021）》，2020年度北京市社会建设和民政事业资金支出总计171.28亿元，其中财政性资金支出125.26亿元。

二是，对技术依赖性过强导致基层治理精准度不够。近年来精细化管理作为国家治理现代化的主导战略，伴随其不断深化的同时，社会治理尤其是基层治理工作中对于秩序和确定性的偏爱与渴求，对数据治国和指标治理的盲目追求，使其普遍陷入了技术决定论的窠臼。中国政府采购网的招投标信息显示，2020年政务数据相关建设和服务项目累计投入金额前三的地区分别为浙江省（55735.02万元）、天津市（27116.62万元）、山东省（19926.00万元），紧随其后的分别是北京、内蒙古、西藏、广东、上海、广西、重庆。技术可以赋能基层治理，但过度依赖会使得供需错配严重，服务精准度大打折扣。基层工作中事无巨细且内容繁复，信息化、智能化设备的引进是为了解放人力，提高工作效率。但大数据等技术的嵌入让基层工作者愈发关注信息系统内部信息和反馈，忽视甚至无视了系统之外鲜活的居民。加之新技术并发，管治引导工作又相对滞后，使得社区服务者和社区居民之间的“双向奔赴”无法实现。基层工作者根据系统分析结论提供的服务，居民往往并不买账，好心办坏事的局面也时有发生。

三是，对职业认同度较低导致基层治理人才缺乏。基层社区工作者直面社区居民，对于社会稳定发挥着非常关键且持续的作用。他们在基层治理工作中扮演着资源链接中间人、问题协商调停员和活动组织协助员等重要角色。但因为当前基层社区党群职能交叉、任务重叠现象严重，日常工作内容庞杂繁复，任务重节奏快，加之各类人员编制挂靠，各项福利待遇不高，导致基层社区工作者的社会地位偏低且自我认同感欠佳。长此以往，基层工作者往往容易自我看轻和否定，在循环往复的日常工作中忘却了社会治理创新和探索的初衷，意志逐渐被消磨，进而使得基层工作人员流动过于频繁且人才缺乏现象严重。笔者调研发现，上海市区不少居委会近年来人员流动率高于30%，考取社工证后的年轻人流失率更高。这极不利于基层服务工作的开展，也不利于社区工作者队伍专业化、职业化的发展，严重干扰了基层治理的供给秩序，给基层社区服务及基层社会维稳工作带来了阻碍。

多措并举提升中国城市基层治理效能及韧性

社会正在快速转型，社会形态正发生着根本性的转变，社会本身已经不能清晰地辨认出真正支配它的各种力量，可能也无法清楚地判断哪一种方案对它来说是最及时、最贴切的。在城市基层治理工作中，我们应意识到组织生活的日益复杂化和社会发展的日趋不确定性会不断打乱我们所熟悉的社会秩序，我们以往的设想和经验已经不能完全应对眼前的现实。因此，在城市基层治理中，除了给予物质资源的充分支持外，更应为其输入智力支撑，使其与时俱进，因地制宜，因事施策，久久为功，在探索中不断反思和发展。

一是，做实基层党建有效引领多元主体共治，打破内部繁荣假象。上海的基层党建工作历史悠久，各区各街镇根据自身特色创新了很多好的做法和经验。但在本轮疫情防控工作中才发现曾经引以为豪的“党员双报到”制度并未全面落实，基层管理者对于辖区内党员及其他资源的基本情况并不了解，更何谈对各种资源的整合和调度。

未来应不断强化基层党建工作，其地域性、网络性、多元性、开放性、整合性等特征能有效助推基层获得更为广泛的社会资源和政治资源等，对辖区内各类资源的整合、组织框架的重组、功能任务的重设将丰富城市基层治理的内涵，开启构建“生活、发展和利益”共同体的城市基层治理新局面。扎实的基层党建工作还能进一步理顺居民区各组织间关系，形成并完善以居民区党组织为核心，居民委员会为主导，居民为主体，业主委员会、物业公司、驻区单位、社会组织、群众活动团体等共同参与的基层治理架构。

与此同时，有效的党群互动能提升基层组织的功能完整性。“支部建在连上”做法是“功能建设”与“阵地建设”的结合。全新的党群关系能打破传统的自上而下的管理模式，是坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活向往的有效路径。

二是，汲取现代企业管理理念，有效规避技术决定论，提高基层动态发展能力，进而提升基层治理精准度。中国现代企业与基层社区演化背景及制度动力相同，且企业和社区在管治理念和目标上均是将不同主体、不同目标高效有机结合，因此从现代企业的管理制度中汲取灵感，是探索基层治理创新的有效路径。

以全周期管理、OSM（On Site Management，现场管理）系统等为代表的现代企业管理制度，因其更注重公平性和实效性等特质，能有效避免精细化管理中技术决定论的迷思，对治理手段、治理模式和治理理念创新有着积极的影响，实践表明它们在助力构建社区居委会标准化、精细化管理体系和全能社区工作者培养体系的同时，让基层组织对于辖区各类资源做到心中有数，实现了社区服务和社区需求的精准对接。

与此同时，企业管理制度能有效培育城市基层组织的动态能力（Dynamic Capability），让组织学会通过扫描环境发现机会，并据此整合、构建和重组内外部资源以修正运营操作能力从而适应动态复杂快速变化环境的能力。这种动态能力可以帮助基层组织构建双重型结构（Ambidextrous Organization），使组织自身能够不断地通过创造性的手段提高其更新再造能力，不断地整合和重构组织资源进而与瞬息万变的环境相匹配。在本质上，这是城市基层的适应机制的构建，确保其能在不同时期适应动态变化的复杂环境。

三是，因地制宜优化基层考核内容及激励机制，提升基层专业化水平的同时提高基层吸引力。在基层治理工作中，无论是数字化智能化升级改造，还是基层党建工作，或是企业管理制度的引进等，都应注重因地制宜以及分阶段有序推进，杜绝一拥而上，应重点考量当地经济社会发展水平和辖区内可及资源。同时，在对基层治理成效的考核工作中，建议不再仅仅依托第三方评估机构进行，而是让绝大多数居民也真实有效参与进来，注重过程性评价，切实避免操作形式化的问题。同时，建议尽快将效益水平纳入考核内容。对于服务效能高的个体及团队，根据实际情况予以30%-50%的效益返还奖励。

此外，还应重点考虑构建适宜新时代新青年的激励机制。要对疫情过后基层的“离职潮”、招人难问题提前做好预案。如今不少基层工作者的追求已不再仅仅是职级晋升或是高收入，而是更看重能力的认可和价值的实现，尤其是居民的认可赞赏和支持鼓励。据此，应积极提升基层工作人员的社会地位，使基层工作者享有应有的尊重和待遇。建议在薪酬方面，通过完善津贴增长机制、设立人才专项基金等，提高基层工作的福利待遇，让付出与回报相匹配；在资源倾斜方面，赋予优秀高效基层工作者部分紧缺优质公共资源的优先享有权，如个人及直系亲属的三甲医院绿色通道，公办教育资源的可及性等等。让基层充满吸引力、保障力、创新力，让基层工作人员有干头、有盼头、有奔头。

（作者易臻真系华东师范大学城市发展研究院副教授）