华中师大｜社会组织参与疫情防控的现实困境与精准施策

2022年3月以来，中国多地多点发生本土聚集性疫情，给经济发展和社会秩序稳定造成了巨大的挑战。面对奥密克戎疫情引发的社会失序危机，社会组织作为公共危机应对系统的有机组成部分，自发参与疫情防控并取得了显著的成绩。但相较于党政系统在疫情防控中发挥出的主导性作用，社会组织协助防疫的成效与预期相比仍存在不小差距，表现出诸多问题。深入了解中国社会组织在疫情防控中的责任担当、协同成效与参与困境，并进一步探索中国社会组织应对突发公共卫生事件的可行性对策，对于促进社会组织有质量地参与政社联动、有效推进疫情防控工作、有力提升社会治理水平等均有重要的现实意义。

一、社会组织参与疫情防控中存在的治理短板

面对奥密克戎流行带来新的社会问题与治理难题，社会组织在疫情防控中扮演了不同的角色、承接了部分政府职能，体现出了极强的社会责任感和专业性。与此同时，社会组织在下沉参与基层防疫中仍然存在包括抗疫规范性不足、发展不均衡、应急处置能力有限与协同合作机制不健全等治理短板。

（一）社会组织抗疫规范性不足

新冠肺炎防控期间，社会团体等相关社会力量参与应急管理的法律渠道阻滞较多，尚不通畅。诸如与应急管理相关的知情权、参与权均不明确；对应急管理行使不当的监督权和救济权等都无法得到切实保护等。在相关法律法规方面，目前的《突发事件应对法》中仅有一些相关倡导性条款，踏入实践领域则更为困难复杂。从奥密克戎流行以来的防控过程来看，一方面，因缺少明确的制度性规范，现行的突发事件应对法在对于政府与包括社会组织在内的社会力量之间的合作、权责与监督关系存在空白，这导致社会组织在参与疫情防控的过程中已经暴露出一些问题，如因活动过程未公开透明而受到举报并引起社会广泛关注和讨论等。课题组调研发现，公众对疫情期间社会组织发展最为关心的问题涉及三方面：“政府部门及社会各方对其监督不到位”、“社会组织活动缺乏信息透明度相关制度约束”以及“立法滞后导致社会组织发展缺乏规范性”，这些都充分表明社会组织参与疫情防控亟待法律规范。另一方面，社会组织参与应急管理的合法地位仍缺乏充分的法律保障，肯定性和支持性的条款有限、操作性不强，社会组织参与应急管理更多的是各行其是、各为其主，参与途径亟待法治规范与保障。

（二）社会组织力量发展不均衡

社会组织在发展过程中存在较为突出的不平衡矛盾，严重制约了其在参与疫情防控中的作用。一方面，发展区域不平衡。以社区类型为例，相较商住型、综合型社区，老旧小区的社区自治基础薄弱。面对疫情之下暴增的防控任务，行政部门难以担当起统合与兜底的重任。社会组织也因数量少、专业性较低、协调能力欠缺、技术运用落后等问题难以真正协同，进而影响社区防控效率。

另一方面，社会组织类型不平衡。《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023年）》数据显示，社区社会组织中的公益性、自助性组织比例小，针对社区应急发展的组织更是凤毛麟角，社区社会组织的种类存在严重不均衡的现象。例如，在社会组织的分类体系中，自助型组织的数量比例最低且发展缓慢，其所代表的特殊群体需求无法得到反映与社会关注，这也相应地限制了其他类型的社会组织为其提供服务。在此次奥密克戎变异株的流行期间，突出地暴露出诸如残疾人、病人、老人等特殊群体深陷疫情的困境，这也导致社区服务人员、社会团体及志愿者组织等其他性质社会组织未及时对接需求空缺，引发疫情之下的民生“次”危机。

（三）社会组织应急处置能力有限

社会组织应急处置能力的有效发挥对于维持后疫情时代社会局势的稳定和保障城市的正常运转起到了关键作用。然而，伴随近期疫情大规模的爆发，中国部分社会组织暴露出业务能力不足、公信力不高的问题。主要表现在：一是需求响应慢、工作效率低；二是资金、物资发放调配速度慢、不精准；三是工作中暴露出一些志愿者的专业和素质能力等问题。

另一方面，对社会组织的应急资源帮扶不够，影响其应急处置能力的提升与发挥。例如，在此次疫情中，面向社会组织的应急政策多是服务动员型；同时，疫情对社会组织生存发展带来的困难关注度较低，面向社会组织的帮扶政策明显不足或者标准过低，严重制约了社会组织的应急处置积极性与能力。

（四）社会组织协同合作机制不健全

一方面，社会组织下沉参与基层服务多具有偶发性和临时性的特点，主动合作与发展联动较少。实际上，除了通过政府购买服务的社会组织表现出政社合作精神外，其他社会组织与政府部门、社会媒体以及其他社会组织之间协同并不顺畅，表现为政社合作程度低、合作机制缺乏灵活性、组织间交流互动不到位等问题。在此基础上，受限于属地化和部门化的应急管理体制，信息和资源被限制在某一区域内交流互通，社会组织参与应对疫情防控过程面临区域“碎片化”困境。

另一方面，一些基层政府缺乏对社会组织的管理经验，导致其与社会组织出现信任和沟通问题。繁重的疫情防控工作使地方政府超负荷运转，这使本可通过与社会组织合作协调解决的难题，却因缺乏信任、担心授权管理导致效率下降、秩序混乱。这种缺乏整体规划、统筹部署和协调联动的应急救援行动难以提高疫区应急救援的效果。例如爆发于今年春季的奥密克戎病毒，民政部门在应对中主要关注社会保障等方面，而忽视后疫情时代突出的善后环节，并没有做好应急预案。

二、社会组织参与社会应对突发公共卫生事件的对策

（一）夯实法治保障，规范抗疫实践主体

完善法治机制、夯实法治保障是推动社会组织参与疫情防控、规范实践主体行为的有力措施。整体来看，要加快社会组织立法进程，保障社会组织权益，规范抗疫实践主体，明确社会组织与政府一起共同承担社会事务的治理责任。具体层面而言，包括在法规中明确遵循原则、参与机制、管理机制、培训机制等相关细则，并根据各地实际情况制定社会组织参与疫情防控的针对性制度，不断形成促进社会组织发展、支持社会组织参与应急管理的制度体系，为引导社会组织的健康有序发展提供方向。此外，各地应在完善“三社联动”、“五社联动”的基础上，鼓励社会组织积极参与地方政府、企事业单位及其他区域社会组织等包括多方主体的基层应急管理合作。

（二）整合社会力量，增强疫情治理弹性

社会组织发展不充分直接导致应急管理工作不到位、形式主义和监管难度加大，需要通过整合社会力量资源，增强社会组织参与疫情治理的弹性和韧性，以实现抗疫组织与防控任务之间的动态平衡。一方面，要提升社会组织公信力，主要强调政府与社会组织之间的互信以及社会信任。这就要求转变政府管理理念，充分认识社会力量在疫情治理中的主体性和独特地位，并在政府和社会各界之间形成共识与监督合力。例如，通过政府购买公共服务，建构与社会组织之间的合作关系；通过提升对防控服务需求的回应程度，影响公众对社会组织的认知，从而提高组织公信力，实现社会组织参与疫情防控效率的再提升 ；另一方面，精准把握“智”和“技”的应用，以实现区域内社会组织的数量、类型、疫情防控任务的合理有序分配，增强疫情治理弹性。一是发挥社会组织专业性优势，构建多元化专家及智库参与渠道，提高专家参与社会组织应急决策的广度与深度；二是构建疫情防控场景下社会组织参与技术治理的分析和应用机制，研究和论证技术治理在不同应急管理场景的适用性和有效性。

（三）凝聚参与组织，提升应急管理能力

针对社会组织力量发展不平衡的问题，应通过强化党建引领，多措并举加大政府对社会组织的扶持力度，提升应急管理能力，逐渐形成长效的政社协调合作机制。一方面要从政策上鼓励、支持、引导社会组织的建立与发展，优化社会组织、尤其是从事公共卫生服务类的社会组织的成长空间。一是要完善社会组织基础性培育政策，通过增强定向扶持、强化人才支撑、搭建孵化平台，处理好社会组织创建与活动的初期难题。二是加强党建引领，健全“政府资金支持、专业团队管理、多方协同参与、社会民众受益”的运作模式，有针对性地培育社会组织的应急管理能力；三是要优化政府购买社会组织服务的政策体系。通过适度向从事公共卫生服务类的社会组织倾斜、主导建构三方参与的需求表达机制以及完善政府购买公共服务评估指标体系，降低相关社会组织参与疫情防控的门槛，提高购买服务与防控需求之间的契合度，提升社会组织在疫情防控中的服务供给效率与供给水平。

另一方面，社会组织自身也要加强应急治理方面的增权赋能。社会组织面对新冠疫情的应急能力主要包括预防预警、组织整合、专业技术、协调联动等能力，这是社会组织能够在疫情防控过程中发挥中坚作用的核心所在。基于此，一是要创新培训方式，主动加强与民政部门、高等院校以及应急领域专业机构的合作，开展多层次、跨领域的应急培训，形成内培与外培相结合、理论与实践相结合的人才培养模式；二是要强调前期市场调研的重要性，通过分析疫区防控需要与社会服务的市场饱和度，结合自身专业优势，提供满足疫情防控以及社会公众需要的差异化服务。

（四）构建联防联控，提高疫情防控效能

新一轮新冠病毒的传播特征对社会组织响应的需求增强，对联防联控机制的创新与推进势在必行。一方面要求提高社会组织网络凝聚力，保障牵头部门的权威，以进一步提升跨组织、跨部门协调联动的效率。同时，也要加强对核心组织及核心成员的管理，并在核心成员之间强化协作管理，对核心部门的合作行为进行有效激励，以增强疫情防控绩效。例如，进一步厘清核心组织、部门及成员的责任划分、工作机制，减少由彼此职责交叉造成的空白和灰白区域，降低合作冲突。

另一方面强调多部门联动治理。一要加强与应急管理部门的沟通，高度关注防疫过程中的民生问题。新一轮的新冠疫情造成的社会失序与功能中断，需要建立起跨部门、跨组织的民生保障与社会救助分工合作供给体系，建设兼具常态与非常态的社会救助体系，确保人民群众的基本生产生活需要，为社会防疫保驾护航；二要树立社会组织参与联防联控体系运作的全过程理念。在联防联控的应急准备、应急响应、风险管理以及恢复管理层面都应当充分重视社会组织的重要地位，促进联防联控机制的常态化运作。基于此次奥密克戎疫情的应对，还应立足社会组织的专业性优势对社区“团长”、“自救小组”等新兴团体进行理论与实践层面的指导，为包括楼栋守护、社区消杀、物资团购、快递收取等社区防控日常事务进行专业规划与详细分工。

（作者肖泽磊系华中师范大学政治与国际学院副教授，王烨系华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生）