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顶刊编译 | 政策产出与公共需求:对气候政策总产出的实证研究

2022-08-06 07:41
来源:澎湃新闻·澎湃号·湃客
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政策产出与公共需求:对气候政策总产出的实证研究

摘要:

在当代国家范式中,公共需求是政府决策的重要导向。然而,相关的实证研究显示这一规范在现实中并不完全适用。本文通过对气候变化政策制定的实证来探讨这一政治议题。具体来说,本文专注于公众对减缓气候变化需求中可观察到的变化是否有助于解释其相关国家气候政策的变化。为此,本文估算了 1995 年至 2010 年间6个经合组织国家的政策制定者对公共需求变化的反应。研究发现,政策制定者不是仅仅会关注气候问题,而且确实会对公共需求中公众意见的变化做出回应。

作者简介:

Lena Maria Schaffer, 卢塞恩大学政治系

Bianca Oehl, 苏黎世大学政治系

Thomas Bernauer,苏黎世联邦理工学院政治学系

编译来源:

Schaffer, L. M., Oehl, B., & Bernauer, T. (2022). Are policymakers responsive to public demand in climate politics?. Journal of Public Policy, 42(1), 136-164.

从左至右:Lena Maria Schaffer, Bianca Oehl, Thomas Bernauer

引言

自20世纪90年代中期以来,公众对全球变暖的认识,特别是对气候变化的影响所需采取的措施已经稳步提高。气候变化已经从公共议程上的一个小众问题变成了一个核心问题。2019年的欧洲议会被称为第一次气候选举,而在2020年的美国大选中,气候变化相关问题也比以往都更加突出。总的来说,鉴于公众对气候变化政策的高度关注,以及各国仍然需要实施更严格的气候政策以实现必要的减排,显然我们需要更多关于公众需求和政策产出关系的认识。

本文试图通过关注公众对减缓气候变化的需求来解释国家气候变化政策产出的变化。任何政府关于减缓气候变化政策的决定最终都是基于国内的政治决定,而这些决定是由国内的选举偏好、特殊利益、国家话语和国内政治机构形成的。就民主国家而言,传统观念认为,政策选择至少在某种程度上是由公众想要的东西(即公众需求)所驱动的。本文提供了混合的经验证据,说明公众需求是否事实上是各国和不同时期气候政策变化的一个重要决定因素。

政策制定者的回应

传统观点认为,公共需求是公共政策选择的重要决定因素。 罗伯特·达尔(Robert Dahl)认为,当代国家治理的关键特征是政府对人民偏好的持续响应。这一假设背后的逻辑是,面对公众支持或反对特定政策的政治领导人,如果他们希望继续执政,他们就有动力满足这一需求。 然而,在西方国家,公民不仅在选举日持有和表达他们的偏好,而且他们可以而且确实在整个选举周期中观察民选政府的政策选择以及他们是否与自己的偏好保持一致。

政治学巨擘罗伯特·达尔(Robert Dahl)

本文认为,环境政策产出是决策者对气候变化问题、相关公共需求及其运作的制度环境的关注程度综合考量下的集合产物。因此,当政策制定者关注特定议题时,并且他们认为需要对其采取行动以响应公共需求时,往往会产出相关的公共政策。

什么是公共需求?

公共需求(Public Demand)是一个由公共利益和民意(本文中就是公众对气候变化问题的态度)所组合而成的概念。图1显示了本研究如何解构公共需求这一概念。

公共利益(Public interest)是从给定的社会单位(例如一个国家)的成员的角度捕捉给定问题的重要性的。民意(Public opinion)则反映了人们对特定社会问题的看法,更重要的是,他们认为应该怎么做,如果有的话,由谁来做。这两个维度是不同的,因为个人可能对特定问题持有意见,而该问题对他们可能很重要也可能不重要。

同时,介于这两个之间,公共辩论(Public debate)的综合效应进一步增强了政策制定者的响应能力,或者更准确地说,更高的问题突出性增加了舆论对政策响应能力的影响。

党派偏好

人们普遍认为左倾政府追求更环保的政策;即,他们更倾向于通过和实施环境立法,并且总体上更具响应性。相反,右倾政府,尤其是盎格鲁-撒克逊国家的政府,与气候怀疑论有关。

在许多国家,政治左翼政党往往对环境话题拥有问题所有权,并且当问题突出时,问题所有权已被证明会产生重大影响。一般来说,政府在任期内有一定的立法能力,并且会努力专注于迎合其核心选民的立法,因为他们的目标是连任。

由于议会系统中的政府在制定政策制定过程中具有相当大的影响力,因此左倾政府应该引入更多的气候变化立法。在总统制中,行政部门否决权的行使和政府的党派关系与解释政策选择相关,例如,美国的行政部门可能否决应对气候变化的进步行动。无论如何,政府的党派偏见也是解释气候变化政策的输出的一个重要变量。

选举制度背景

虽然本文关注于公众需求对气候政策产出的影响上,但制度背景是一个供应侧的重要因素。因此本文也对选举制度类型的影响进行了简要讨论,

选举制度的类型可能对政策的反应性有影响,但具体如何影响在学术研究中一直是一个争论的问题。多数派制度更重视公众舆论的起伏,因为在这种制度下,舆论的变化在选举日会产生更大的影响。而比例制的政府对民意变化的反应较差。然而,就政府的言论而言,在丹麦(支持比例制)的政府比在英国(多数制)的政府更有响应力。

制度与响应性相关,因为它们改变了决策者实际响应公众的动机。在多数选举制中,政党只需要在所有地区的一半中赢得多数票,因此可以通过他们提供的选举纲领战略性地关注人口的(区域)子集。相反,在比例制中,一个政党必须以其纲领来迎合一半选民的偏好,以获得多数。因此,在比例制下,与全体人民相关的问题应该得到政党更多的关注。

数据和实证研究设计

本研究包括两大部分的数据:衡量政策产出的因变量和衡量公共需求和媒体显著性的自变量。

因变量:衡量政策产出

为了解释各国和一段时间内气候变化政策产出的差异,研究构建了一套对国家气候政策产出的衡量标准,首先确定了气候政策的决策过程中最重要的部门、目标和工具。研究确定了五种工具——税收、税收优惠、法规、标签和补贴;和四个部门:能源供应、交通、建筑和电力,并收集了样本中每个国家的数据。关于能源供应和运输部门,研究进一步区分了政策是针对可再生能源还是化石燃料(能源供应),还是针对私人或公共交通(交通)。对于这六个目标(可再生能源供应、化石燃料供应、私人交通、公共交通、建筑物和电力),研究编码了周期内每一年每个国家是否采用了一项使用特定工具并旨在实现目标的政策特定目标。

自变量:衡量公共需求

为了将本研究的理论建构,即公众需求,转化为可衡量的指标,我们需要将其三个方面,即公众利益、公众舆论和公众辩论转化为可衡量的指标。本研究的公共需求变量的数据是基于对6个经合组织国家(美国、加拿大、德国、瑞士、意大利和西班牙)的两家报主流纸的媒体内容分析为基础构建的。

自变量:媒体显著性

媒体显著性捕捉公众需求的公共利益方面。与新闻中涵盖的其他主题相比,它是气候变化相对问题显着性的指标。如上文理论部分所述,问题突出性与政策制定者的注意力相关,因此应影响政策响应能力。我们的媒体显着性变量衡量媒体关于气候变化的文章占给定报纸文章绝对数量的百分比。这可以被认为是媒体对气候变化的关注。图 2a 和图 2b 分别表明了需求和媒体显著性以及发表的意见之间的描述性变化。

研究结果

总体政策需求对气候政策总产出的影响

表3评估了公众需求以及党派偏见和制度因素对气候政策制定的影响。对气候保护的更大规模的支持以及时间上的增加都会导致更多的气候政策采用。当前一周期支持和反对气候保护的舆论数量相同(opinion,t-1 = 0)而当前时期只有气候保护的舆论(Δopinion = 1),这时研究预计将观察到 4.5 项新政策的采用。因此,对于所有模型,正面(负面)关于气候变化的主张的公众舆论与更多(更少)政策产出的数量有关。总体而言,推动环境政策产出的似乎是民意,而不仅仅是问题的重要性。

在表4中的以下模型中,研究估算了理论部分讨论的解释因素的不同组合的影响。在这些控制变量中,只有党派关系很重要:左翼党员在内阁职位中所占比例较高,显著地增加了采用的气候保护政策的数量。

当我们考虑到样本中两个国家的情况明显偏离假设的模式时,党派偏见的强烈结果就更加有力了。在瑞士,政府的组成是预先确定和固定的(一个准永久性的联邦),选举后不会改变。此外,在德国,气候政策已成为一个没有任何一方明确问题归属的话题。事实上,来自该国主要保守党的总理安格拉·默克尔经常被称为Klimakanzlerin(气候总理)。

针对特定目标的需求对气候政策总产出的影响

表5展示了目标特定公共需求测量的模型。模型(1)-(3)显示了基本模型,模型(4)-(6)则包括协变量。可以再次看到目标特定公共需求测量的模型,尤其是我们对特定目标意见的测量- 离子与特定目标的政策输出显著相关。并且在所有模型中都与特定目标的政策输出显著且稳健地相关。因此,更多针对特定目标的气候变化政策的主张提高了决策者的响应能力,即关于一个问题越突出,意见对政策响应能力的影响可能越大。

翻译结

结论

本文发现,以整体媒体显著性和支持或反对减缓气候变化量的公众需求与所采取的减缓气候变化政策的总数有关。也就是说,本研究能够证明,气候变化领域的政策输出受到已发表意见变化的相当一致的影响——即新闻媒体中提出的更直接的主张——而单纯的问题显著性的影响并不那么清楚确切。这证明了使用更全面的公众对气候变化政策需求的衡量标准的附加价值。总体而言,更积极的意见(要求采取更多气候行动的意见)与政策的产出密切相关。

未来的研究需要更仔细地研究所采用的气候变化减缓政策是否能有效减少温室气体排放。事实上,政策产出对公共需求变化的高度响应并不一定会带来雄心勃勃的气候政策,因为在这一领域,尤其是在西方国家,言行之间似乎存在差距。就响应性而言,高质量的西方制度不一定会导致温室气体排放量的进一步削减,而是意味着公民倾向于从政府那里得到他们想要的,也是他们应得的。

编译|汪浩东

审核|Anders

终审|Mono

©Political理论志

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ID: ThePoliticalReview

原标题:《顶刊编译 | 政策产出与公共需求:对气候政策总产出的实证研究》

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