上海战略所｜建上海大都市圈要有“多核都市区”共识与发力点

当前，上海正从“单核心城市”朝“多核都市区”阶段迈进，并开始逐步跨越行政边界，向上海大都市圈功能形态演化。现阶段，整体推进以五个新城为重点的上海都市区建设，正在为上海大都市圈的形成奠定坚实基础。而超前谋划上海大都市圈的起步，也将是顺应城市功能演化规律，实现空间与功能组织平顺递进的必然选择。同时，积极探索跨行政区一体化治理模式，率先明确大都市圈建设的立足点和发力点，也是上海在长三角高质量一体化进程中排头兵和先行者作用的深度体现。

建设上海大都市圈需明确的立足点

加快推进上海大都市圈建设的起步，需要建立在对其共识基础、形态特征和客观条件的清晰判断之上。

（1）上海大都市圈建设应立足于“多方共识”

2017年，《上海市城市总体规划（2017-2035）》初步提出了在都市圈视角下看待上海城市发展功能的设想。2019年12月中共中央印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。2020年1月印发的《上海市贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》和2021年6月发布的《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》中则进一步强调了上海大都市圈“1+8”区域格局和推动上海与近沪区域同城化等发展要求。伴随上述规划与实施方案的酝酿、设计与执行，发展上海大都市圈已取得自上而下的基本共识和周边都市圈的积极回应，并正形成都市圈间互有交集、互促发展的良好态势。

（2）上海大都市圈建设应立足于“多核都市区”

伴随上海中心城核心功能的向外扩散与集聚，上海已向“多核都市区”时代演进。近沪城市及周边都市圈同上海的联动，已不再局限于同660平方公里的上海中心城区或1150平方公里的主城片区的联动，而是基于以中心城区为核心、郊区新城为重要节点的多核都市区展开。因此，对上海大都市圈的规划布局、对外联系、经济联动及服务一体化，要建立在“多核都市区”认识背景下综合考虑。

（3）上海大都市圈建设应立足于“多重基础”

经过多年发展，上海都市圈范围内铁路网密集、公路网发达、水运网纵横交错的骨干基础设施网络已基本成型，商贸流通、社会融通、文化交流和人员交往频繁度位居全国前列，信息网络和数字技术的飞速发展又为深化一体化进程提供了新的技术支撑，加速推进上海都市圈建设的时机业已成熟。

加快推进上海大都市圈建设的关键发力点

基于上述立足点，加速推进上海大都市圈建设，需要秉持科学理念、依托基本共识、尊重现实制度，重点围绕规划布局、城际交通、公共服务、政务服务、治理协同和推进机制等关键领域发力。

（1）规划布局体系化

在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的指引下积极开展上海大都市圈全域规划，在突出体现以下共识的基础上统筹各项工作。

一是要体现上海大都市圈在长三角城市群空间发展格局中“承上启下”的关键地位。一方面，加强顶层设计，明确“1+8”各城市在发展定位、空间布局、基础设施、产业分工、要素市场、公共服务和环境保护等领域的共同目标与协作空间，发挥好上海大都市圈在长三角一体化中的极核作用。另一方面，强化实施导向，通过“多规合一”和“标准统一”强化资源配置的刚性约束，通过分解细化任务和指标强化评估监督效果，以此提高大都市圈建设的工作效率。

二是要体现“多核都市区”在促进都市圈发展中的突破方向。要突出圈层发展格局，立足现代金融、科技创新和高端生产性服务业集聚优势，明确上海都市区核心（中心城区）的经济引领与服务功能；立足跨区域重点战略协同区，凸显都市区核心节点（以新城为主体的外围节点）与近沪地区的功能整合联动，逐步形成“中心城区—都市区—都市圈—城市群”的全尺度发展格局。

（2）城际交通网络化

立足都市区范围配置通道网络及枢纽体系，形成立体交通设施和服务系统，提升区域的可进入性、通达性和联运便利度。

一是面向高可达性要求，加强城际综合运输通道布局。明确同城化地区“1小时通勤圈”，其中，以“五个新城”为代表的都市区节点需实现45分钟到达中心城和近沪城市，中心城与苏州、嘉兴、南通等毗邻城市实现1小时通勤；构建高频交往区“1.5小时商务圈”，实现同都市圈主要城市及长三角高频协作区域的城际快速直达；实现全域“1日活动圈”，实现都市圈城镇体系间的便捷互联互通。在国家综合运输通道规划基础上，形成以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干，与市域铁路、城市轨道和城市道路紧密衔接的多方式区域城际交通网络，提升轨道与高速公路集成的综合运输走廊服务能级和可靠性。完善都市圈高速公路网络布局，在东西向通道网络基础上，加强过江跨海通道能力，积极开展跨省公路的智慧高速公路试点，提升跨区域协同治理能力。

二是面向轨道上的长三角，率先形成大都市圈多层次轨道网络和多模式枢纽体系。加快建设集高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通于一体的多层次轨道交通网络。一方面，强化高速城际铁路、市域（郊）铁路或快速轨道作用，推动城际铁路和市域（郊）铁路在都市区范围内网络化布局，并向近沪地区城市延伸，率先在都市圈实现公交化客运服务。另一方面，优化城际枢纽布局，形成国际级、国家级枢纽与城际枢纽相匹配的复合枢纽体系。进一步提升浦东综合交通枢纽与虹桥综合交通枢纽能级，完善衔接国家级枢纽的服务网络，聚焦都市区新城节点，强化城际与城市交通便捷换乘体系建设。

三是面向世界级门户枢纽，加强重大交通基础设施的资源协同。提升区域机场群、港口群等重大基础设施协同效率，强化与国际的深度链接和内部的分工合作，形成与世界级城市群能级相匹配的门户枢纽功能。一方面，加快编制实施长三角民航协同发展战略规划，明确上海大都市圈机场群在长三角世界级航空枢纽中的核心地位。积极塑造浦东机场国际枢纽和洲际航空网络干线节点功能，重点打造虹桥机场、南通机场区域枢纽，凸显嘉兴机场重要的中型机场和货物集散中心地位，加强通用机场的统一布局，扩展机场联络通道和空铁联运体系。另一方面，推动港航资源整合和机制融合。以资本为纽带深化沪浙洋山开发合作，做大做强上海国际航运中心集装箱枢纽港，加快推进宁波舟山港现代化综合性港口建设；深化沪苏长江口港航合作，发展近洋航线集装箱运输；强化水水中转、江海联运与沿海近洋中转；在共抓长江大保护前提下加强区域内河航运系统建设。深化港口管理体制改革，做实上海组合港功能，建立与长三角港口群发展相适应的集中统一的管理架构。

（3）公共服务同城化

重点围绕教育、医疗、养老、文化等优质服务资源，充分利用规划引导和市场配置双重手段，共同打造同城化的高品质民生。

一是围绕公共服务合作规划，率先推进公共服务资源协同布局。落实上海大都市圈空间协同规划和“十四五”规划精神，联合推进大都市圈公共服务合作规划编制，统筹增量布局和存量优化，扩大服务半径。聚焦上海各新城节点特色化公共服务打造，率先推进都市区卫生健康、教育现代化、区域养老等领域优质资源的对外辐射和合作试点。

二是围绕公共服务一卡通，率先实现基本公共服务便利共享。率先开展基本公共服务保障区域协作和全面标准化管理，加快推进社会保险异地办理，加速实现大都市圈范围内异地就医门急诊医疗费用直接结算全面覆盖，完善住院费用异地直接结算，统筹协调参保政策、基本药品、诊疗项目、医疗器械、可报销医疗目录和药品目录等政策，建立统一的急救医疗网络体系。率先探索都市圈异地养老服务均等化和建立养老服务待遇异地结算制度。持续加强基本公共卫生服务合作，形成统筹推进疫情防控与经济社会发展的跨区域一体化联防联控机制。

三是围绕优质资源流动共享，率先探索公共服务合作机制创新。协同扩大优质教育供给，鼓励学校跨区域牵手帮扶，深化校长和教师交流合作机制，推动跨区域高校联合发展和共同发展职业教育，加强与国际知名高校合作办学，打造一批国际合作教育样板区。探索实施高层次医疗卫生人才柔性流动机制，通过合作办院、设立分院、组建医联体、专科联盟、设立诊疗中心、院士工作站等形式，推进优势资源更大范围流动。加大与毗邻地区合作，以地方合作、共同出资的方式创办养老康养基地。推动上海都市区高能级美术馆、博物馆、图书馆、文体中心等场馆和活动资源的跨区域便利共享，推动大都市圈旅游市场和服务一体化发展。

（4）政务服务数字化

面向未来打造全国政务服务“一张网”的发展要求，率先探索将“一网通办”升级为“异地可办”。

一是加强高频使用政务数据的跨区域共享。充分利用下一代通信技术网络、大数据、云计算和人工智能技术，深度分析软硬件架构与数据库系统协同可能，协调各地“智慧城市”建设、统一标准，为数据共享和使用预留“接口”，积极挖掘高频次应用数据，率先实现更多种类、更大总量的政务数据共享、交换和异地授权使用。

二是依托“一网通办”推进跨区域政务流程再造。围绕交通出行、人员流动、疫情防控、公共管理等重点领域，以“一网通办”在高频证照、高频场景、高频事项上的共享互认为方向，加快构建一体化办事标准和流程，实现线上申报、受理、办理等深度对接，无感切换办理跨区域业务，使“一网通办”尽快真正实现一地认证、异地可办、就近办理。

三是率先探索建立跨区域数字政府治理形态。通过政务数字化转型倒逼跨层级、跨区域、跨部门业务融合，探索整体政府功能在都市圈层面的落实。一方面，促进部分领域扁平化、交互式、去中心的网络型治理结构形成。另一方面，促进不同政府在职权划分、工作机制、业务沟通、信息共享等方面加强协调配合，探索虚拟大部制模式，实现政府跨部门管理服务一体化。

（5）城市治理协同化

面对跨区域的城市治理需求，可先期聚焦营商环境、生态治理、社会治理和数字治理等重点领域，以公共治理为核心，推动都市圈利益相关方建立互信与协同决策机制。

一是面向都市圈一体化市场，共建国际化、市场化、法治化的营商环境。在市场准入等领域，率先全面落实推进自贸试验区以负面清单为核心的投资准入管理措施；在市场监管与服务领域，推进城市间企业、人才、城市建设、环保治理等标准统一和结果互认，加快都市圈各城市共同形成一体化市场监管地方性法规和规范性文件。

二是面向都市圈生态环境，共建生态空间共保和环境协同治理机制。统筹山水林田湖草系统治理和空间协同保护，统筹国土空间资源保护和开发利用，加强重点生态廊道、重点生态空间、重点生态资源和重要生态保护系统工程的协同推进。围绕水、大气和固废等重点领域推进环境协同防治，聚焦长江、淀山湖、太湖等重点跨界水体和长江口、杭州湾等重点区域共同制定治理方案和联防联控机制；强化能源消费和污染物排放源头治理，联合制定排放控制行业标准和节能减排统一要求，共同研究空气污染物季节性排放规律和应对举措；统一固废危废防治标准，推动固废区域转移合作和一体化标准管理制度构建，提升全流程信息化监管水平和联合执法力度。

三是面向都市圈精细化治理要求，推进社会治理共建共治共享。构建一体化的城市管理和社会治安防控体系，共同制定城市公共安全风险防控标准体系和规划体系。健全区域性重大灾害事故联防联控机制，推进都市圈防灾减灾救灾同城化。推进基层社会治理网格化服务的都市圈全覆盖和全域联动。

（6）决策执行机制化

重点围绕科学决策、依法行政、政策协同等领域，强化都市圈建设工作推进的制度化。

一是深化大都市圈协同决策机制。面向大都市圈目标愿景，通过市长联席会议等形式，与长三角已形成的“三个层次，四个座谈会”、长三角区域合作办等形成有效对接，切实推动上海都市圈规划的重要基础设施、创新协同、生态治理等落实推进，在相关专项规划编制、重大政策制定、重大项目安排、重大体制创新方面予以积极支持。

二是设立都市圈一体化的融智与融资机制。面对都市圈共同发展目标与利益，设立大都市圈政策咨询委员会，负责政策库的调研、设计、建立与补充，为决策提供技术支撑，强化区域协同发展的共同研究与咨询。同时，共同出资设立大都市圈投资开发基金，统筹用于跨区域交通、水利、生态环境保护、公共服务等重大工程项目开发建设，以及跨区域重大基础设施廊道，如能源、资源调运和输送通道、重大信息通道等的协同共管。

三是夯实都市圈一体化的信息与信用基础。积极探索在基础统计层面制定统一的统计监测大区，更好地反映区域经济社会整体发展程度及一体化水平。率先推动诚信记录共享共用，建立公共服务、食品药品安全、城市管理、生态环保、文化旅游、公共安全等重点领域的信用标准互认、信息互动和跨区域联合奖惩机制，不断提升国内外各类主体对上海都市圈的诚信感受度，共同构建诚信高水准区域。

（作者徐珺系上海发展战略研究所研究员、副所长，姜乾之系上海发展战略研究所副研究员、城市部副部长，戴跃华系上海发展战略研究所国际和数据研究室助理研究员）