最高检：难以确定监督对象的公益损害线索，可基于损害事实立案

在公益诉讼问题上，最高检明确，对于一时难以确定监督对象的公益损害线索，可基于公益损害事实立案。

9月22日，最高人民检察院举行新闻发布会，第一次采用“一批次一案例”的形式发布第四十一批指导性案例，通报万峰湖专案主要情况。澎湃新闻注意到，该案是最高检直接办理的第一起公益诉讼案件。

作为上述案件专案组组长，最高检副检察长、二级大检察官张雪樵表示，万峰湖专案指导性案例发布，彰显了公益诉讼检察在跨区划生态环境受损问题解决上的独特价值作用，为破解“公地悲剧”这一世界性难题提供了“中国方案”，同时对省级以上人民检察院直接办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件、检察一体化办案模式的运用以及检察机关以办案为中心推进诉源治理等起到示范引领作用。

最高检直接办理的第一起公益诉讼案，历时一年督促整治

万峰湖地处广西、贵州、云南三省（区）接合部，属于珠江源头南盘江水系，水面达816平方公里，是“珠三角”经济区的重要水源，其水质事关沿岸50多万人民群众的生产生活和珠江流域的高质量发展。

最高检介绍，多年来，湖区污染防治工作滞后，网箱养殖无序发展，水质不断恶化，水体富营养化严重，部分水域呈劣V类水质，远超《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）相关项目标准限值。

2019年11月，贵州省人民检察院向最高检反映了万峰湖流域生态环境污染公益诉讼案件线索。最高检初步调查查明，万峰湖流域污染问题由来已久。万峰湖流域污染问题涉及重大公共利益，流域生态环境受损难以根治的重要原因，在于地跨三省（区）（包括贵州、云南和广西），上下游、左右岸的治理主张和执行标准不统一，仅由一省（区）检察机关依法履职督促治理难以奏效。

鉴于该案违法主体涉及不同地区不同层级不同行政机关，数量较多，如采取依监督对象立案的方式，不仅形成一事多案，且重复劳动、延时低效，公共利益难以得到及时有效保护。综合本案实际，2019年12月11日，最高检决定基于万峰湖流域生态环境受损的事实直接进行公益诉讼立案。

历时一年，通过办案督促整治，万峰湖生态环境污染问题得到有效整改，湖面非法养殖、沿湖岸线及干支流污染等问题得到有效解决，水质持续好转，目前已达到I类或II类优质水体。

对于行政机关不依法履职致公共利益受到侵害，制发检察建议

非法网箱养殖是导致万峰湖流域污染的主要原因，也是万峰湖污染攻坚战中拖延多年想解决仍未解决的“硬骨头”，最高检立案后将全面清理万峰湖湖区非法养殖网箱明确为首要办案目标。

最高检介绍，万峰湖专案的首要目标是清理网箱，广西F集团旗下的G渔业有限公司是隆林县招商引资的龙头企业，其非法养殖的网箱面积达到24万平方米，每天投入饵料约为30吨左右，对水体造成严重污染。针对发展与保护的矛盾问题，2020年2月17日，广西壮族自治区检察院将地方反映的关于清网行动缓一缓、等一等的要求报请到最高检。

同年2月26日，最高检明确批复，企业的合法权益应当受法律保护，但对待经济发展中涉及的环境保护问题，要坚持生态优先、绿色发展的先进理念，不改变清理违法网箱的办案目标。检察机关通过办案，共督促有关行政机关拆除非法养殖网箱53.6万平方米，彻底解决该类污染。

除非法网箱养殖造成污染，水面浮房、钓台等污染；船舶污染；沿岸垃圾污染；生活和养殖污水直排；企业偷排、乱排废水和破坏水文地质环境等问题也直接影响着万峰湖水质。最高检将上述七类问题线索经由省（区）院交沿湖市（州）、县（市）两级检察院具体办理，经进一步调查，共依法立案45件，其中行政公益诉讼案件44件，民事公益诉讼1件。

最高检介绍，在办理行政公益诉讼案件过程中，地方检察机关优先与有关行政机关就其存在违法行使职权或者不作为、公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。在磋商不能解决问题的情况下，对于行政机关不依法履行职责，致使公共利益受到侵害的情形，依法制发检察建议。44件行政公益诉讼案件均在诉前程序中得到解决，其中通过磋商解决8件，通过制发检察建议解决36件。

一时难以确定监督对象的公益损害线索，可基于损害事实立案

最高检在阐述该案典型意义时表示，对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案。对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级人民检察院可以依法直接立案。跨两个以上省、市、县级行政区划的生态环境和自然资源公益损害，被公认为是治理难题，各地执法标准不一，治理进度和力度不同，由具有管辖权的各个基层人民检察院直接办案难度较大，可由所涉行政区划共同的上级人民检察院可以直接立案。

最高检提出，要发挥检察一体化优势，上、下级人民检察院统分结合，充分发挥各自的职能作用。形成上级人民检察院以事立案为主案，下级人民检察院以监督对象立案为从案，主案与从案统分结合、因案施策、一体推进的办案模式。还要发挥检察听证作用，评估办案成效，提升办案效果。

澎湃新闻注意到，检察公益诉讼全面实施以来，检察机关始终将生态环境与资源保护公益诉讼工作摆在突出位置谋划部署，采取了一系列务实举措。数据显示，自2017年7月1日检察公益诉讼制度全面实施以来，截至2022年8月31日，检察机关共立案办理公益诉讼案件70.2万件，其中生态环境与资源保护领域案件35.3万件，在公益诉讼案件中占比超过50%。