环境保护法适用于室内控烟问题的几点可能性 | 高利红控烟工作讨论会发言分享

为贯彻落实生态文明建设，推进环境保护协同控烟工作，促进全国性和地方性控烟立法及相关政策的出台，助力实施《“健康中国2030”规划纲要》目标要求，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”）于8月31日上午召开了“环境保护协同控烟工作讨论会”。中南财经政法大学教授高利红在会上作主题发言，现将发言内容整理分享如下：

我今天想集中讲一讲如何‍‍运用环境诉讼这种形式，尤其是环境公益诉讼的形式来解决控烟问题。‍‍从法律角度上如何理解控烟问题，到目前为止，主要依赖于一些规制性的法律，所以受害者很难通过‍‍司法途径获得救济，因为规制性法律多数都不是裁判性的规则，所以受害者很难‍‍通过规制性的法律去提起诉讼，获得司法救济。

‍‍那么，中国绿发会目前提起的这几起案件，包括室内公共场所控烟案，我以这个案件为例，在课堂上‍‍跟本科生和硕士生都进行了讨论。‍‍这个案例实际上是想通过诉讼的形式，‍‍运用环境法来保护被动吸烟的受害者。‍‍科学的研究已经提供了很多有说服力的研究报告，证明二手烟对于人体的侵害。但是，如果受害者以侵权为由提起诉讼的话，‍‍那就要求受害者提供所受损害的证据。对于微量积累型的‍‍二手烟导致的侵权来说，受害者是很难‍‍拿出有说服力的证据证明自己受到实际损害，所以，一般的侵权法很难‍‍给二手烟的受害者提供救济。

而室内公共场所控烟案的提起，绿会很聪明的做法就是没有适用一般的侵权行为法，而用环境侵权公益诉讼，这也是一个聪明的、值得继续探索适用的途径。再比如，前面提到的铁路控烟案件中，我们看到‍‍后面列举到的法律条文，就是说被告违反的法律就有消费者权益保护法，但是，运用消费者权益保护法提起诉讼，‍‍要么得由消费者本人提起，如果是公益诉讼也只能由消协来提起。而环境侵权诉讼中原告的举证负担最轻，取得胜诉的可能性更高。并且，环境公益诉讼‍‍开放范围比较广，那么，中国绿发会作为环境保护的NGO机构就可以提起。

所以，我认为用环境诉讼的形式来遏制控烟问题，它有几个好处。第一，‍就是参与的面更广，提起诉讼的这种主体范围会更广。‍‍第二，‍‍原告的举证责任也更轻。但是这一做法在现实中也遇到一些争议，争议点在哪？争议点就是‍‍对于室内环境能不能够运用环境保护法来进行保护？‍‍环境保护法的第二条规定：本法所称环境是指影响人类生存和发展的‍‍各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，‍‍包括‍‍大气、水、海洋、土地、矿产、森林、草原、湿地、野生生物、‍‍自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。‍‍根据环境保护法第二条对于环境的定义，如果严格的遵守文意解释的方法，‍‍那么环境保护法保护的环境主要是室外的具有一定生态功能的环境。‍‍虽然城市和乡村也包括了生活环境，但是因为城市和乡村中‍‍都具有一定的生态功能，并且城市和乡村如果规划建设的不好，会对环境造成比较大的压力，‍‍所以说环境保护法涵盖了城市和乡村，其意在‍‍建设生态城市和美丽乡村。因此，用严格的文意解释法‍‍来解释环境保护法所说的环境，想要把室内环境作为环境保护法的对象，‍‍会遇到很大的争议。‍‍我曾跟环境法领域的多位老师讨论过，他们都认为用环境法来保护室内环境，‍‍有些牵强，虽然室内环境也是属于环境法所说的人工改造的环境，‍‍但是环境法通常所说的人工改造的环境，多数是指向‍风景名胜区，水库等‍‍跟天然环境高度相关的、基本上融在一起的人工环境。概言之，控烟环境侵权案件‍‍最大的争议点就是环境法是否适用于室内的环境。

那么，是不是说文意解释法就已经完全取消了环境法保护室内环境的可能性？我认为还不至于这么悲观，因为室内环境也属于人工改造环境，而且环境法的第二条最后，在列举了15种要素之后，还有一个“等”字，预留了扩大解释的机会。‍‍那么，当法律适用存在争议之际，也就是文意解释法争议比较大的时候，我们通常就会采用第二个解释方法即体系解释法。

我们来看看通过体系解释法，‍‍能不能够把室内环境放到环境法保护的环境里面来，我觉得思路一下就变宽了。‍‍为什么？因为《宪法》的第二十六条规定，要保护生活环境和生态环境，那么生活环境这个概念‍‍当然就包括了室内环境，《宪法》第二十六条给我们提供了一个很好的解释‍‍依据。‍‍《环境保护法》的第三十九条规定，国家要建立‍‍环境与健康的协同防控机制。‍‍而《环境保护法》第一条也规定了要保障公众健康，结合环境保护法的第一条，第三十九条，宪法的第二十六条，我们用体系解释法解释说环境法所保护的环境，‍‍包括室内的公共环境，我认为这可以解释的通。‍‍但如果要包括私人室内环境，恐怕又会有争议，因为环境法保护的是公众健康，‍‍所以应把室内环境限定为是室内的公共‍‍环境。‍‍中国绿发会室内公共场所控烟案所涉及到的商场是一个公共环境，而铁路所构造的也是一个公共环境，因此通过体系解释法，把室内公共环境放到环境法中去解释，这是一个可行的途径。

退一步讲，如果大家对体系解释法依然有争议怎么办？这个时候还可以运用目的解释法。‍‍环境法制定这么多法律规范，实践提起这么多诉讼，目的是什么？目的当然是‍‍要保护公众健康，这也是环境法最重要的目的之一。那么在健康这个问题上，吸烟‍‍或者说二手烟给周边的一些不特定的人，也就是社会公众所造成的伤害，可能比一般的环境污染来得更严重。从这个角度来说，‍目的解释法也可以解释。‍‍

总之，我的观点就是，‍‍环境保护法运用于控烟，它的难点就在于环境保护法所保护的环境是否包括‍‍室内公共环境，遵照严格的文意解释法，有比较大的争议，但是也有可以扩展的地方。‍‍但是如果运用体系解释和目的解释法，还是有机会把环境法运用于室内公共环境的空间。

那么，说完国内的法律，‍‍我们再来看一看境外。有没有类似途径可资借鉴。因为时间有限，我只检索了一下美国的情况。‍‍2018年美国环保署网站发布了一个里程碑式的关于控烟的研究报告，我把研究报告粗略地翻译了一下，美国在治理过程中的争议是什么？他争议的要点是说联邦能不能管，因为美国是一个联邦制国家，‍‍那么联邦只能管全国性的洲际之间的问题，室内公共环境的‍‍问题属于各州的事务，‍‍但是美国国家的联邦环保署事实上已经在推动联邦层面上的‍‍环境标准要考虑室内的吸烟所带来的空气质量的问题。其中，他们重点分析了苯，对苯所造成的危害‍‍经过几十年这种数据的跟踪，得出了死亡率以及医保经费增加的数据。如果是联邦管控的话，在环境质量提高的背景下，可以降低多少死亡率以及减少多少医保经费，同时也减少了税收等等，报告都进行比较。

因此，如果乐观来看，我们国家不受联邦架构的这种‍‍限制，所遇到的体制性障碍远远低于美国。

以上就是我的发言，谢谢大家。

（以上内容根据现场发言整理，代表本人观点，绿会融媒获授权发布。）

整理/Cheryy 审/高利红 编/angel