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欧洲观察室|“小集团”和大矛盾:经济与科技领域的欧美关系

澎湃新闻特约撰稿 忻华
2022-11-22 17:51
来源:澎湃新闻
外交学人 >
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【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻(www.thepaper.cn)“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第32篇。11月19日,上海欧洲学会、上海外国语大学欧盟研究中心和上海市俄罗斯东欧中亚学会举行“欧美关系走向报告”发布会暨欧美俄中关系研讨会,发布《欧美关系走向年度报告(2022)》。报告试图在更加广阔的视野下,分析研究美欧关系的发展走势和重大事件的影响,从而能为中国外交制定对欧关系方针提供更加充分的参考。澎湃新闻(www.thepaper.cn)获授权选刊报告中部分文章。

拜登政府上任以来一直很重视拉拢欧洲,多次将包括欧洲在内的美国盟友称作“美国最重要的战略资产”,希望欧美之间能够摆脱特朗普时期的相互对立与疏离的状态,恢复和巩固密切互动的同盟关系。面对美国主动抛出的橄榄枝,欧洲做出了积极的回应。2022年的年初以来,随着中美竞争的加剧和俄乌冲突的爆发,欧洲对美国多有配合,甚至主动迎合。欧美战略互动呈现出逐渐机制化的趋势。从2022年2月至今,欧美领导层频繁碰头,几乎每个月至少有一次副部长级以上的双边会谈。技术与经济领域,欧美的沟通与磋商也日益频繁,形成了战略联动。

当地时间2022年4月13日,美国首都华盛顿特区,美国财政部长耶伦为大西洋理事会智库举办的活动发表讲话。本文图片  人民视觉  资料图

一、当前欧美在技术与经济领域的战略共识

2022年上半年以来,欧洲周边的地缘政治形势日趋碎片化,而围绕高科技产业展开的国际经济竞争也更加激烈。美国希望借重欧美传统盟友关系来应对世界经济的深刻变局,欧盟则对“欧洲战略自主”的构想进行了反思和重新的诠释,承认美国的支持对欧洲而言必不可缺。欧美决策层和政治精英在技术与经济领域形成了如下战略共识:

首先,欧美都认为,普适的多边主义所推动的经济全球化进程已难以为继,必须以“小集团式的多边主义”取而代之。2022年4月13日美国财长耶伦在“大西洋理事会”的演讲,4月22日欧央行行长拉加德在“彼德森国际经济研究所”的演讲,5月13日拜登在“世界贸易周”活动启动之时的演讲,5月17日美国财长耶伦在“布鲁塞尔经济论坛”上的讲话,5月26日美国国务卿布林肯在乔治·华盛顿大学发表的关于美国对华战略的演讲,6月24日美国前国务卿蓬佩奥在哈德森研究所的演讲,都表达了这样的观点:欧美是“观念相似的合作伙伴”,是“地缘政治上可以互相信任的行为体”,因而欧美应在尖端技术研发、战略型产业的发展、贸易与投资、对外发展援助等领域组建排他性的“小集团”或“俱乐部”,在小集团内部构建没有关税壁垒的自由化的合作架构,在小集团以外作为采取共同或相似的排除机制。

其次,欧美都认为,宁可牺牲全球分工带来的效率,也要确保自身的“经济安全”和供应链的稳定,应该以“友岸外包”等形式重组全球供应链,以实现“供应链韧性”。2021年以来疫情的反复使全球商品的运输屡受影响,而俄乌冲突的爆发导致欧洲出现能源危机和粮食问题,陷入滞胀的泥潭,被负增长的阴影笼罩,也引起了美国的警觉。因而欧美政治决策层都越来越重视供应链的“安全”而不是“效率”。2022年2月出台的《欧盟战略依赖与能力》报告、3月出台的《美国总统贸易政策议程》和拜登所做的国情咨文演讲、5月欧委会主席冯德莱恩在世界经济论坛上的演讲、6月的《欧盟战略远见报告》和欧洲议会的《欧盟与印太安全挑战报告》、9月的《拜登政府经济蓝图文件》、10月的美国《国家安全战略》文件和《先进制造业国家战略》文件,无一例外都强调:要减少对“有地缘政治风险”的国家的“供应链依赖”,将重要部门的关键性供应链放在“友好国家”,鼓励“友岸外包”(friend shoring),以此重组供应链。2022年6月的G7与北约峰会也对供应链安全问题进行了详细的讨论。

当地时间2022年8月9日,美国首都华盛顿特区,美国总统拜登在白宫签署《芯片和科学法案》。

二、欧美在高科技产业领域的战略联动态势

2010年以来的十余年间,对2008年国际金融危机的反思和以人工智能为代表的新一代技术的应用,催生了“第四次工业革命”的理念,进而加剧了世界主要经济体之间的高科技竞争。2017年特朗普政府上任以后,美国陆续出台具有经济民族主义色彩的产业政策,拜登政府上任后更是不遗余力地加快这一进程,在2021年6月出台了《建造有弹性供应链、复兴美国制造业和促进有广泛基础的增长》文件,11月推动通过了“基建投资与工作法案”,2022年8月促使《芯片与科学法案》生效,9月公布了《拜登政府经济蓝图》文件和“推动生物科技与生物制造业创新”的行政命令,10月发表了《2022国家制造业日宣言》和《先进制造业国家战略》文件。

欧盟同样在加速推进产业政策。2020年初欧盟领导层正式提出“欧洲战略自主”的目标后,建设“经济与技术主权”就成为欧洲政治精英孜孜以求的重要目标,而且主要内容,就是要发展欧洲可以自主掌握的尖端技术和前沿产业,改变美国高科技企业在国际市场独占鳌头的局面,为此欧盟在2020-2021年里陆续出台了《欧洲产业战略》文件、《欧洲人工智能白皮书》、《欧盟数据战略》、《欧洲2030数字指南针》等60多份产业政策文件,并推出了大幅度修改竞争政策的提案。2022年初以来又出台了《欧洲工业5.0计划》、《欧盟标准化战略》、《欧洲芯片法案》、《数据法案》提案、《欧洲增长模式》提案、《网络弹性法案》、《能源系统数字化行动计划》等一百余份政策文件。欧盟希望能在新兴技术与产业领域与美国开展协作,得到美国的帮助。

值得关注的是,2022年上半年欧美各自都推出了《芯片法案》。2月8日,欧盟出台了《欧洲芯片法案》文件,表示将在未来十年里对半导体产业投入至少430亿欧元,使欧盟在全球半导体总产量中所占份额提高10%。8月9日美国《芯片与科学法案》生效,美国政府将推动各界为半导体的研发与生产投入至少527亿美元。与此同时,美国和欧盟都提出了开展半导体生产的国际多边协作的设想,欧盟称为“芯片伙伴关系”,而拜登政府称为“芯片四方联盟”,欧美都希望与亚太地区的日、韩和中国台湾地区建立协作关系,联合研发和生产芯片,但拜登政府的“芯片四方联盟”不包括欧洲。此外,2022年5月16日的欧美“贸易与技术理事会”第二次会议也对欧美芯片生产合作前景进行了深入的探讨。双方表示要加强沟通,增加彼此间的半导体价值链的“透明度”,建立半导体产量变化的“预警机制”。

三、欧美在贸易与投资领域的互动新态势

2022年里欧美都在出台新的政策,意图加强针对中国和俄罗斯的高技术产品的出口管制,以保持自身在技术竞争和战略冲突中的有利位置。

同时美国加强了对欧洲的沟通,推动欧洲支持自己的出口管制政策。受其影响,欧盟在2022年1月6日将针对“双重用途产品”的出口管制与技术转让的新法规正式付诸实施,在9月1日出台了关于新法规的执行情况的报告。同时欧盟还在2022年2月8日出台的《欧洲芯片法案》中明确表示,要与美国开展出口管制协作,防止最尖端的芯片技术外泄。2022年5月16日“欧美贸易与技术理事会第二次会议联合声明”共有20多处提到了“出口管制”,详细阐述了欧美在这一领域开展合作的意向与规划。而7月7日欧洲议会研究部的一份报告也谈到了相似的意向。

在投资领域,“战略性资产”,也就是与最新前沿科技和国家安全密切相关的企业资产,成为欧美政治决策层和战略研究界关注的焦点。为保护“战略性资产”,欧美都在着手实施更加严格的投资审查与限制政策。

2022年8月出台的美国《芯片与科学法案》中设立了明确的投资审查程序,对美国半导体生产商的对外投资施加严格的限制和监控。9月15日拜登推出新的行政命令,大幅度强化美国外资审查委员会(CFIUS)的职能,在外资进入与半导体、人工智能与生物科技相关的产业时,实施更严密的“国家安全风险”评估。欧盟在投资领域也在加强相关决策。2022年6月23日,欧洲议会出台了关于“欧盟国际投资政策的未来”的决议,专列一章阐述在未来加强投资审查的规划。9月1日欧委会推出了投资审查年度报告,评估了欧盟与其成员国对外来投资实施联合审查的运作情况。10月18日欧委会又出台了《加强关键性基础设施弹性的欧盟协调方案》文件,谈到为确保交通、能源和信息通讯等产业的安全,将加强对这一领域的投资管理。而5月16日欧美“贸易与技术理事会”在其联合声明的附录8里详细阐述了欧美在外资审查领域的合作意向。

当地时间2022年5月23日下午,日本东京,日本首相岸田文雄、美国总统拜登、印度总理莫迪(左起)在东京都六本木的泉花园画廊举行“印太经济框架”(简称IPEF)启动仪式,其他初始成员国领导人或部长级官员通过视频方式远程参会。

欧美在地区合作与发展援助领域的“小集团式”的协作动向

当前欧美都在强调要将“价值观相似”的国家联合起来,结成紧密协作的排他性的双边或小范围多边架构,向非西方地区推行地区合作与发展援助政策。美国不断提出的新的宏观政策框架,而欧洲方面则步步追随。欧美联手向欠发达国家发动“魅力”攻势,以援助和地区一体化合作的名义加以拉拢。

5月23日拜登政府初次提出“印太经济框架”,声称这一框架“将为21世纪的世界经济确立新的规则”,希望通过这一框架来实现基建合作和“供应链弹性”等目标。欧盟高级代表博雷利在两周后的6月6日表示,欧洲在印太地区拥有“关键性的地缘政治与经济利益”,应积极参与这一地区的合作,欧洲议会随即在6月7日出台了《关于欧盟与印太安全挑战的决议》,对美国的构想作出回应。

当地时间2022年6月26日,德国巴伐利亚州,G7峰会在埃尔毛城堡举行。法国总统马克龙、美国总统拜登、欧盟委员会主席冯德莱恩和加拿大总理特鲁多(左起)在一起交谈。

6月27-29日的G7峰会上,拜登推出了“全球基建与投资伙伴关系”(PGII)架构,得到了欧盟和欧洲几个主要大国的响应。同时欧盟也在推进对欠发达地区开展援助的“全球门户”计划,并拉拢美国为这一计划的实施共同出力。2022年10月14日美国与欧盟签署备忘录,在“全球门户”计划的框架里为非洲的绿色能源转型联合提供助力。

结语

拜登政府上台以来,尤其是2022年初以来,欧美之间呈现出相互靠拢的趋势,双边高层会谈的频率逐渐增加,双方决策层的战略意向与决策节奏更趋协调。实际上当前欧美战略沟通与协作的架构与拜登政府在亚太-印太地区经营的四方会谈机制(QUAD)和美英澳三边协调机制遥相呼应,共同构成了拜登政府的全球战略同盟体系的拼图上的重要一块。

然而欧美之间自特朗普时期就已存在的矛盾并未根本改观。尤其是在经济领域,欧美矛盾较深,在尖端技术和对外金融领域甚至可以说矛盾大于共识。拜登政府迄今并未废除特朗普时期确立的对欧盟输美的钢铝产品的惩罚性关税,只是划出了一个免税的配额,在额度之外的关税依旧。2022年2月和8月欧美各自出台的《芯片法案》文件有一点明显的差异:欧洲对美国怀有期待和依赖,希望借助美国的支持来推进欧盟的“数字转型”和相关产业的发展,但美国对欧洲并未表现出多少热情,欧洲多少有些“剃头挑子一头热”。这既是因为欧洲的数字技术及相关产业明显落后于美国,也说明美国无意让欧洲在半导体相关产业的国际合作中占据重要位置。在尖端技术和前沿产业的多个领域,欧美之间都存在明显失衡的实力对比,这使欧洲在欧美经济关系中处于相当不利的位置。

有鉴于此,我们可以借助目前中欧在贸易、投资和产业分工等领域已经形成的配合与协作关系,考虑利用欧美的矛盾,继续推进与欧洲的技术与经济合作,从而维系中欧关系的稳定,推动中欧关系的良性发展。

(忻华,上海外国语大学欧盟研究中心主任,研究员。本文原标题《经济与科技领域的欧美关系走向》,此次发表有删节。)

    责任编辑:朱郑勇
    图片编辑:陈飞燕
    校对:施鋆
    澎湃新闻报料:021-962866
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