2022年末美国加密监管大戏：争权夺利、稳定币立法和FTX调查

·对于数字货币这一新兴领域，美国证券交易委员会和商品和期货交易委员会正在通过定义权之争来博取更大的管辖范围。

·距离FTX破产已经快一个月，班克曼-弗里德仍然在巴哈马自由地生活，这说明在对他裁决方面还是存在一些难点。

美国政治是选票政治，为了赢得选票，美国一流的政客都是一流的演员，为了博取眼球，他们需要抓热点、炒热度、包装自己的政绩。作为一场年终大戏，FTX破产无疑是一出可以用来不停炒作的筹码。在最近华盛顿应接不暇的活动中，有可能催生一些对未来加密监管影响较大的事情。

第一，稳定币立法

理论上来说，美国国会在年底前完成任何立法的可能性已经很小。因为，一是当前的国会处于跛脚鸭时期，中期选举后，老的议员即将卸任，新的议员尚未就任，这种过渡阶段缺乏通过立法所需要的动能。二是国会形成正式法律需要一个比较冗长的过程。首先要分别在众议院和参议院的小组委员会中召开听证会，充分听取社会人士和专业人士的意见，然后由两院的小组委员会分别形成一份草案，之后需要分别拿到两院通过，最后要开会比对两院的不同版本，协调和妥协后方能形成最终草案。该过程费时费力，中间加之两党争吵，会让整个时间跨度变得不可预料。

推动立法的时间点就成为决定性因素。重要事件会凝聚共识，让整个过程变得简单，加速整个进程。国会议员都是这方面的专家。对于加密立法而言，没有比现在再好的时间点了。FTX事件让华盛顿的愤怒情绪不断飙升。在近期各类官员的发言中，加密立法的紧迫性已经是共识，不同的只是加密监管的方向和监管力度。

稳定币立法是各类加密立法中最容易尽快推出的。因为稳定币的话题已经在监管者中间议论良久了（比如对于主权数字货币CBDC的讨论、之前针对脸书发行稳定币“天枰币”的讨论等），国会议员对于相关议题比较熟悉。而且国会中已经有了几个不同版本的稳定币立法，可供选择的基础比较好。如果年底之前可能有立法快速进入相关程序的话，那就是稳定币立法。美国“区块链联盟”公共关系部主任罗·哈蒙德（Ron Hammond）在11月22日的推文中提到：“稳定币法案重新回到立法者视野里。虽然与FTX问题没有直接关系，但某些版本的稳定币法案要求从业者不得滥用客户资金，这是许多立法者认为今年可以完成的一个问题。”

美国共和党参议员帕特·图米。

有政客在积极推进稳定币立法。其中最有代表性的是共和党参议员帕特·图米（Pat Toomey），他在参议院银行、住房和城市发展委员会中非常有影响力，且非常关注加密议题。12月1日，加密圈知名播客Bankless对图米进行了专访，图米在专访中称，“今年还没有结束，为了优先处理我在加密方面的立法，我会尽可能将当前立法程序使用到极致。我们还有机会。FTX闹得这么大就是因为美国在监管我们自己的加密机构时缺少了很多确定性。”他在专访中提到的“当前的立法程序”是指现在两院立法的“潜规则”。有别于上文提到的国会正式立法程序，在两党相互仇视、政治极化的当下，推过一项立法必须依靠私下的拉拢和交易。一般的做法是，一项提案必须首先有一个党派的重要人物的支持，之后由此人拉拢另外一个党派的高层人物，通过这种方式达到在一院中的“两党共识”，然后他们必须与所在院的“守门人”（即主持程序的大佬）打好招呼，让这个提案成为该院当年“必须通过”的几个法案之一。同样，在另外一个院也需要有类似的运作，才足以产出一个“能够通过”的法案。拜FTX事件的动能所赐，稳定币立法基本具备了这些条件。图米在专访中提到，“我希望我很快就能宣布一项已经实现两党共识的稳定币法案。想今年完成所有的程序还是有困难，不过如果这个法案后面有两党共识的背书，那就是在正确的方向上迈出了一大步。”

另外，在众议院同样有两党的力量在做同样的事情。众议院金融服务委员会主持工作的共和党众议员帕特里克·麦克亨利（Patrick McHenry） 和民主党众议员马克辛·沃特斯（Maxine Waters）正在众议院推进稳定币相关的立法。

第二，利用加密议题的相互攻击和争权夺利

重要事件在为立法者提供立法动能的同时也给政客们提供了相互攻击的弹药。FTX事件在华盛顿激起了如此之大的负面情绪，让政客们相互之间“泼脏水”变得简单了许多，他们只需要将愤怒情绪引导到另外一边即可。

中期选举之后，共和党控制了众议院监管委员会（the House Oversight Committee），该委员会负责国会内部的监管和调查。在掌握相关权力之后，共和党将寻找民主党的“班加西时刻”，希望发现像美国总统拜登的儿子亨特·拜登那样的负面新闻。

FTX事件出现之后，共和党已经开始对民主党的攻击。一种方式是指称民主党政府监管失职，由于政府对于加密的态度不灵活，丧失了让加密合规的机会。另一种是攻击民主党政治腐败。11月19日，共和党参议员约什·豪利（Josh Hawley）要求拜登政府的官员和民主党议员公开与FTX及其创始人山姆·班克曼-弗里德相关的邮件。据传班克曼-弗里德给拜登的政治捐款超过520万美元。贴着共和党标签的福克斯新闻也有专门的调查节目花大篇幅描述班克曼-弗里德对民主党的政治献金，指责民主党使用来路不明的黑钱竞选。

另外就是借加密资产的定义之争来扩大自身监管边界。其中核心是美国证券交易委员会（SEC）的职能定位和其对加密资产的定义。SEC主席加里·金斯勒（Gary Gensler）个人无疑已经被FTX事件带到了风口浪尖。11月11日，众议员汤姆·埃莫（Tom Emmer）发推文表示：“我办公室收到的举报称，SEC主席加里·金斯勒正在帮助山姆·班克曼-弗里德和FTX钻法律漏洞，以获得监管垄断地位。我们正在调查这件事。”

除金斯勒个人之外，SEC在加密资产监管属性定义不明确方面也广受诟病，很多国会议员都对此进行了批评。其中的核心问题是：数字货币是不是证券（security）；哪些数字货币是证券，哪些不是。

SEC一直以来的态度是：法律针对证券的定义非常明确，SEC对此抱以开放的态度，对于不同的数字货币SEC会依据法律进行管理。如果法律上存在灰色地带，需要国会颁布新的法案予以澄清。

在外界看来，这种态度给加密监管造成了巨大的不确定性。因为数字货币是一种新生事物，之前法律对于证券做出的定义并不涵盖随数字货币而来的新现象。如果一个企业发行一种数字货币，企业自身无法判断这种数字货币是不是证券，不知道是否需要依照合规程序进行注册和管理。而由于法律不明确，SEC拥有了一定程度上自行裁量的权力，这在事实上等同于对加密资产任意杀戮的权力。SEC成为从业者头上的达摩克里斯之剑。在美国从事经营随时面临着SEC监管的风险，导致很多美国企业出海。正是这样的不确定性让FTX这样的企业搬到巴哈马，在脱离大国法律的监管后，于经营中肆意妄为。

除了SEC之外，商品和期货交易委员会（CFTC）也在加密监管中拥有重要角色。CFTC监管的范围包括美国的衍生品市场和大宗商品市场。CFTC之前一直在公开场合称，比特币和以太坊都是商品，而商品是在CFTC监管范围内的。FTX事件之后，CFTC也在寻求扩大自身的监管权力。

12月1日，参议院农业委员会举行了针对FTX事件的听证会。这是近期针对FTX的听证会中的第一场。CFTC主席罗斯廷·贝纳姆（Rostin Behnam）是这次听证会上唯一的证人。他在会上明确要求下一步立法加强对CFTC的赋权。“我们缺乏全面监管数字商品市场的权力。”贝纳姆说，“为了防止这种情况再次发生，我们必须获得国会的适当授权。”另外，贝纳姆还积极推动《数字商品消费者保护法》（DCCPA）的通过。《数字商品消费者保护法》是之前班克曼-弗里德大力游说的法案，在参议院农业委员会形成提案。该法案当前因为贴着班克曼-弗里德的标签而受到冷遇。贝纳姆对该法案的关注很大程度上是因为该法案对CFCT的监管权力有所加强。

《数字商品消费者保护法》博弈的焦点还涉及CFTC和SEC的关系。CFTC和SEC是既合作又分工的关系，由于数字货币监管界限不清晰，二者在实际分工中存在模糊区域。二者大概的分工是CFTC负责商品，SEC负责证券。虽然依照《数字商品消费者保护法》，SEC将拥有决定数字资产是证券还是商品的裁判权，但是实际上缩小了SEC的监管范围，它明确了数字货币中的一部分是数字商品，而商品的管辖权在CFTC。依据加密媒体The Block的报道，SEC主席金斯勒曾表示，大多数数字资产，可能包括以太币，都属于证券的定义，同时也暗示《数字商品消费者保护法》可能会使他机构的执法角色复杂化。对于数字货币这一新兴领域，SEC和CFTC正在通过定义权之争来博取更大的管辖范围。

第三，围绕班克曼-弗里德的定罪调查

班克曼-弗里德无疑是FTX事件中的核心人物。他曾花费大量精力在华盛顿游说政客，当时的所有承诺现在都已经变成谎言，被他欺骗的政客对他只有愤怒。他挪用天量客户资金从事高风险豪赌，在自己控制的FTX和Alameda两家公司之间随意收支资金，拿巨款在巴哈马为父母购地，这些事经过媒体放大已经广为诟病。FTX破产后百万账户的资产都瞬间蒸发，这些投资者获得赔偿的前景微乎其微，他已经成为过街老鼠。最近Bankless一期播客的名字很能体现人们的心情：“SBF怎么还没进监狱？”

FTX事件之后，众人都在关注班克曼-弗里德的定罪调查问题。

据路透社11月11日报道，FTX爆雷至少导致10亿美元客户资金消失。依据11月15日CNBC的报道，FTX破产涉及超过100万债权人，意味着全球有超过100万人有权向班克曼-弗里德追债。

班克曼-弗里德面临的最大罪责是擅自挪用和滥用客户资金。11月13日CNBC的报道中提到：一位熟悉FTX公司运营的消息人士透露，班克曼-弗里德创立的基金Alameda Research之前从FTX交易所挪用了数十亿美元的客户资金。这直接导致FTX储备资金不足，无法承受客户兑现的要求，最终使得FTX破产。班克曼-弗里德以借贷的形式挪用了资金，相关借贷活动没有向客户披露。根据美国证券法，在未经明确同意的情况下将客户资金用于交易是非法的。同时，这一行为也违反了FTX的服务条款。FTX的服务条款中明确承诺了将保证客户资金的安全。《财富》杂志11月14日的报道中提到，一位不愿透露姓名的加密律师称，在查阅FTX的服务条款和班克曼-弗里德的公开声明等证据后，他毫不怀疑在班克曼-弗里德的行为和FTX的商业行为中存在欺诈行为。根据联邦刑法第1343条，提起诉讼的所有要素都已到位。该法规最高可判处20年监禁。

然而，现在距离FTX破产已经快一个月，班克曼-弗里德仍然在巴哈马自由地生活，这说明在对他裁决方面还是存在一些难点。11月14日《财富》期刊一篇名为“班克曼-弗里德会因为FTX灾难而入狱吗？”的文章，总结了对他定罪的两个难点。首先是管辖权问题。FTX是一家总部位于巴哈马的离岸企业。因此理论上，班克曼-弗里德的行为不在美国执法部门的管辖范围内。为了理清管辖权问题，美国司法部需要寻找将班克曼-弗里德经营活动与美国联系起来的“纽带”。第二个潜在障碍是意图。对班克曼-弗里德定罪的关键在于判断导致客户损失的主要原因，如果是因为管理不善造成的损失，那么就不容易给他定罪，如果是故意欺骗投资者，那他就罪责难逃。美国前检察官兰德尔·埃利亚森 (Randall Eliason) 称，“公司管理不善和亏掉他人的一大笔钱并不是犯罪行为。它一直在发生。如果将其定性为刑事案件，行为中必须有欺骗的要素。”班克曼-弗里德无疑接受过律师的叮嘱。11月30日，他在DealBook峰会上与《纽约时报》专栏作家安德鲁·罗斯·索尔金（Andrew Ross Sorkin）进行了视频连线。班克曼-弗里德全程都在强调自己在管理方面犯了错误，但拒绝承认造假。比如在回答是否动用客户资产时他说，“我没有管理Alameda运营，我那时不知道到底发生了什么，我不知道其头寸规模，很多事情我是上个月才知道的。”

11月30日，山姆·班克曼-弗里德在DealBook峰会上与《纽约时报》专栏作家安德鲁·罗斯·索尔金进行了视频连线，这是FTX爆雷后他首次公开露面。

当前官方努力的重点之一是如何让FTX的高管接受官方调查。因为之前信息反映出来FTX内部管理非常混乱，外人已经无法搞清楚FTX有关钱包和资金的具体操作。相关问题只有内部人士能够回答。所以下一步国会在调查中会想办法召集原来FTX的内部人员到华盛顿参加听证会。重头戏是要求班克曼-弗里德到国会作证。众议员马克辛·沃特斯已正式通知班克曼-弗里德，邀请其在众议院金融服务委员会12月13日的听证会上作证。不过从当前情况看，作为众矢之的的班克曼-弗里德肯定不会去华盛顿。为此，有人提出折中方案，让班克曼-弗里德在线上出席听证会。这个折中方案已经获得部分议员同意，但班克曼-弗里德对此尚未正式回复。

（作者curiousjoe，一位国际政治和加密货币的跨界研究员。）