“大当家”的特使们：东盟对缅甸问题的接力棒外交

对东盟国家来说，自2021年2月1日缅甸政局发生变动以来，“缅甸危机”赛场正在形成一场备受瞩目的接力赛。接力棒在轮值主席国之间逐年交接，从文莱传到了柬埔寨，历经两年，目前已到印尼手中。在过去两年，东盟轮值主席国的“大当家们”保持着十二分的活力，奔走域内外各类外交场域。但实际的情况是，赛场状况百出：第38、39届东盟（线上）峰会上视频窗口空荡荡，第40、41届峰会上椅子冷清清。已经两次缺席峰会的缅甸，虽然依旧稳定占据每一次峰会的核心，但由于缅甸国内各方和解缓慢，该问题推进阻力重重。本文认为，在观众的目光聚焦在“第三棒”印尼之时，需要更多关注真正为“大当家”们执棒赛跑的选手——东盟特使们。正是他们热忱奉献而不失“低调奢华”的实践，克服了起跑落后、交接掉棒、加速摔倒等等诸多问题，成功把危机控制在缅甸域内，把问题话语劝留在了东盟内部，而把“不干涉”的要求奉送给域外大国。

文莱丨艾瑞万特使：闻道而来开头难

虽然文莱在众多“大当家”中不算起眼，但能够把缅甸危机这件突发事件给“接下来”，本就不容易。更何况，这一年还达成了东盟关于解决缅甸问题的“五点共识”。“五点共识”滥觞于2021年4月24日，包括缅甸在内的所有东盟领导人齐聚一堂召开“特别峰会”，这也是缅甸领导人截止今日最后一次参加东盟首脑多边会议。“五点共识”包括：停止暴力，各方展开建设性对话，设立一名东盟缅甸问题特使，东盟将向缅甸提供人道主义援助，东盟主席特使和代表将访问缅甸。可以看出，这五点中有一个共同的关键连接者——东盟缅甸问题特使。随后，第54届东盟外长会议联合公报表示，东盟轮值主席国文莱正式任命其外交主管部长艾瑞万出任东盟缅甸问题特使。设立问题特使这一决定既展现出东盟对缅问题的重视，也直接向外界表明此为东盟“家事”，希望外界给足空间，让“自家人”解决“自家问题”。同时也定下了轮值主席国外长担任特使的基调，这个角色也合理且合法地为接力棒外交工作铺设了道路。

图1：东盟各国领导人通过视频会议形式出席第38届和第39届东盟峰会（图片来源：观察者网，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_26_612421.shtml）

文莱属于君主制国家，同时在历史上长期奉行不结盟及同各国友好的外交政策，在繁忙的东盟事务中常常显得“沉默寡言”，因此在对缅问题的处理上也只能“点到为止”。10月28日，在东盟峰会闭幕式上，文莱苏丹表示“对于这次会议，我们给了缅甸空间，同时坚定地维护东盟宪章中的原则，包括不干涉原则”[1]。但在作为轮值国的这一年里一直积极地参与缅甸问题的调解，尤其在艾瑞万正式任命为东盟缅甸问题特使后多次与缅方沟通特使访问事宜。由于国家自身缺乏经验，并且在原有固定的“东盟方式”以及不干涉内政的原则下，文莱难以作出强有力的举措。

作为首任特使，尽管艾瑞万没能成功实现访缅计划，但作为文莱外交主管部长，艾瑞万毫无保留地发挥了自己的全力。8月至10月初，艾瑞万一直与缅甸军方磋商访问事宜，并争取接触目前仍被拘押的昂山素季，但缅甸军方拒绝了这一请求，于是访缅之行被迫多次延期，直到文莱轮值结束也未能实现访缅。但特使对缅甸真的是“零接触”吗？答案否然。虽然艾瑞万在成为正式的特使后没能顺利访缅，但是早在6月4日，艾瑞万就曾和东盟秘书长林玉辉与缅甸国家管理委员会主席、国防军总司令敏昂莱在缅甸首都内比都会面，讨论了人道主义援助、新冠疫情以及东盟一体化等问题，对缅甸国内现状有着清晰的了解。文莱坚定地保持着与缅甸积极主动的政治接触,恪守不干涉内政原则,有效维护了东盟的内部团结，为接下来柬埔寨的接棒提供了关键的条件，也向外界展示了东盟能够处理好“内部事务”的能力。

图2：东盟缅甸问题特使——文莱外交主管部长艾瑞万（图片来源：越通社，https://zh.vietnamplus.vn/）

柬埔寨丨布莱索昆特使：我们轰轰烈烈，只叹不及华丽收场

2022年1月7日，柬埔寨首相洪森访缅并与敏昂莱举行了会谈，同时洪森表示有意邀请缅甸军方代表出席东盟外长会议，但此举并未提前通告其他盟友。由于柬埔寨是新任轮值主席国，外媒将洪森访缅视为东盟推进“五点共识”而向缅甸军方做出的妥协。东盟国家舆论对此则褒贬不一。当时评论洪森的报道用了“Bold Diplomacy”，既可以理解为“大胆外交”，也可以理解为“鲁莽外交”。然而，新任特使——柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆对此提出反驳，称柬埔寨“当下的焦点是改善缅甸局势”，洪森这次出访“是替进展铺路”，因为这将“创造一个建设性的环境来进行包容性对话、促进相关各方的政治信任”。[2]作为轮值主席国，柬埔寨希望利用本国经验以“不同的方法”来尝试化解缅甸危机，珍惜着这个展示自己有能力帮助解决东盟成员国的政治危机的机会。

图3：东盟缅甸问题特使、柬埔寨副首相兼外交与国际合作部大臣布拉索昆（图片来源：越通社，https://zh.vietnamplus.vn/）

有了轮值主席洪森的大胆开路后，第二任特使布拉索昆便紧跟步伐“接着奏乐接着舞”，为彰显柬埔寨负责任轮值“大东家”身份而迈上“华丽展演”之路。洪森在接过轮值国木槌时，便释放信号——在柬埔寨担任主席国期间，优先“使军方接管政权下的缅甸全面恢复东盟成员国身份”。这种“积极外交”在特使访缅时表现为“两步走”：第一步是2022年3月21日布拉索昆首次以东盟缅甸问题特使的身份访缅。尽管此次布拉索昆并未能如愿与昂山素季见面，但柬方仍然积极斡旋，尝试与各利益攸关方见面。第二步是同年6月30日布拉索昆第二次访缅。双方就东盟“五点共识”的实施等议题进行洽谈。还与少数民族地方武装坦率地进行了交流，这也是特使首次接触到除缅甸军方以外的其他利益方，被认为是解决政治问题的转折点之一。“两步走”措施不仅突破了“在任缅甸特使零访缅”的尴尬局面，也顺应了东盟原有的步调，突破性地开启了解决问题的新方式。

不过略显尴尬的是，2022年12月6日，原本有着第三次访缅计划的布拉索昆突然表示取消此次访缅计划，与当初的积极接触大不相同。据柬埔寨外交部秘书卢大卫表述，柬埔寨已尽最大努力解决缅甸政治危机，由于第三次访缅的时间太短，只能将希望寄托给下一任轮值主席国印尼。而柬埔寨新闻媒体高棉时报报道称，取消访缅行程是因为缅军政权再次判处7名达贡大学学生死刑。[3]不论是出于什么原因，在属于柬埔寨的赛程即将到达终点时，缅甸局势没有出现好转甚至不断恶化，当初的轰轰烈烈最终“难以收场”，但还好柬埔寨的这段遗憾有接下来的“老大哥”兜底。

图4：缅甸缺席第40届和第41届东盟峰会（图片来源：路透社，https://www.reuters.com/）

印尼丨蕾特诺特使：别看我们，看路

图5：印度尼西亚外交部长蕾特诺·马尔苏迪（图片来源：越通社，https://zh.vietnamplus.vn/）

印度尼西亚经济实力雄厚，战略地位显著，不仅在世界上非常重要，也一直被视为东盟的核心。作为东盟的“老大哥”，不在当家的时也频频出手相助。早在2021年缅甸发生政局变动后，印尼外长蕾特诺便在泰国首都曼谷与缅甸外长温纳貌伦会面。不仅如此，蕾特诺一直在为召开缅甸问题特别会议争取东南亚国家的支持，也经常与东盟其余成员国的外长通话讨论“东盟的事态发展”，随后在东盟多国开展“穿梭外交”，“成功地促使文莱采取更积极的态度”。[4]文莱担任“大当家”时期曾因任命特使一事难产，是印尼力排众议，支持艾瑞万而非其他国家的外交官做特使。在柬埔寨访缅时与洪森通话表示在解决缅甸问题上将全力支持。“老大哥”印尼可以说是无微不至地关心着这个大家庭。

此外，“老大哥”也希望依据自己走上转型之路的经验与教训，发挥出“榜样的力量”，更倾向于低调务实而非“华丽展演”。2023年1月11日，作为特使的蕾特诺接棒伊始即宣布，为解决缅甸危机，已成立东盟特使办公室，并由她亲自领导。[5]2月1日，印尼总统佐科·维多多也表示，将向缅甸派遣一名高级指挥官与军方讨论民主转型问题。[6]2月3日，东盟外长会议也重点谈论了缅甸危机，蕾特诺表示，与会代表“以开放、深入和坦诚的态度讨论了缅甸问题”，亚细安也将继续推动缅甸各方之间的对话。[7]缅甸自1988年转型以来就长期仿效印尼的军人“双重职能”理念及设置代理人制度。[8]或许当初缅甸接受“五点共识”也是为了从榜样的意见中学习。作为东盟当之无愧的“天然领导者”之一，印尼势必持续发挥自身领导力，进一步团结各成员国力量，加大力度维护区域稳定。

其实在这段接力赛中，印尼已经清楚地表示，不能指望这一年的努力就换来缅甸危机拨云见日，但印尼依旧欣然接受这个并不乐观的现实，继续稳步采取积极的行动。1月30日，蕾特诺表示，印尼在任值东盟轮值主席国期间，缅甸危机难以真正解决，同时在推动缅军政权走上制定和平计划的道路上，仅靠发布声明、敦促和劝告是不可能成功的。[9]2月1日，在政局变动两周年之际，缅甸军方宣布再次延长国家紧急状态六个月，这也意味着原定今年8月举行的大选多半要推迟。但从蕾特诺的话中可以看到，印尼已经做好了像之前两任轮值国“毫无进展”的准备，面对新一轮的赛程见招拆招、积极应对。毕竟，“看着路走”可比“看着人走”重要多了。

2022年12月底，联合国安理会通过缅甸1948年独立以来首份关于缅甸局势的决议，要求结束一切暴力，并敦促缅甸军方释放包括原国务资政昂山素季在内的所有政治犯。[10]美国、英国以及澳大利亚也纷纷开始探讨一轮轮新制裁，那么接下来国际上是否会有更多制裁的声音？成为东盟“预备队”的东帝汶已经在公开谴责缅甸，那么在印尼轮值期间又是否会出现“开除缅甸”、纳入东帝汶的“减一补一”的情景，曾经大费周章的“五点共识”会不会就此变成一纸空谈？印尼老大哥的表现的确值得期待，但我们也不应求全苛责。从蕾特诺特使和印尼年初的表现来看，作为“大当家”的印尼更有望成为一个域内外的关键连接者——走心但不劳心，到位而不越位，抢跑但不抢戏。

 （作者：张奕珣，云南大学外国语学院缅甸语专业本科生；张添，北京大学区域与国别研究院博士后、讲师。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考文献：

[1]MalaysiaNow. Asean upgrades ties with China calls Myanmar part of family[EB/OL]. (2021-10-29)[2023-01-13].https://www.malaysianow.com/out-there-now/2021/10/29/asean-upgrades-ties-with-china-calls-myanmar-part-of-family

[2]AP News. Cambodia defends leader’s trip to Myanmar as ‘positive step’[EB/OL]. (2022-01-08)[2023-01-13]. https://apnews.com/article/business-asia-myanmar-global-trade-southeast-asia-57ccda7666c13fd9bd81b584c05a93e3

[3]The Irrawaddy. ASEAN Envoy Scraps Planned Third Visit to Myanmar[EB/OL]. (2022-12-07)[2023-01-13]. https://www.irrawaddy.com/news/the-world-myanmar/asean-envoy-scraps-planned-third-visit-to-myanmar.html

[4]杨晓强.印度尼西亚：2021年回顾与2022年展望[J].东南亚纵横,2022(01):74-80.

[5] ဧရာဝတီ. မြန်မာနိုင်ငံဆိုင်ရာ ASEAN အထူးသံတမန် အင်ဒိုနီးရှား နိုင်ငံခြားရေးဝန်ကြီး ဖြစ်လာ[EB/OL].(2023-01-12)[2023-02-04]. https://burma.irrawaddy.com/news/2023/01/12/257254.html

[6]RFA. ထိပ်တန်းဗိုလ်ချုပ်တစ်ယောက် မြန်မာနိုင်ငံစေလွှတ်ဖို့ အင်ဒိုနီးရှားစီစဉ် [EB/OL].(2023-02-01)[2023-02-04]. https://www.rfa.org/burmese/news/indonesia-myanmar-democracy-02012023121355.html

[7]联合早报. 佐科：大国较劲 亚细安不应当“代理人”[EB/OL]. (2023-02-04) [2023-02-08]. https://www.zaobao.com.sg/news/sea/story20230204-1359513

[8]梁诗宁,张添. 东盟峰会：缅甸椅子还要空多久[EB/OL]. (2022-12-27) [2023-02-02]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_21322230

[9]Benar News. ASEAN chair Indonesia: Won’t resort to ‘megaphone diplomacy’ with Myanmar[EB/OL].(2023-01-30)[2023-02-02]. https://www.benarnews.org/english/news/indonesian/indonesia-asean-myanmar-01302023140751.html

[10]The Jakarta Post. ASEAN unity won't be held hostage by Myanmar crisis: Retno[EB/OL].(2023-01-11)[2023-01-13]. https://www.thejakartapost.com/world/2023/01/11/asean-unity-wont-be-held-hostage-by-myanmar-crisis-retno.html.

[11]ဧရာဝတီ. အာဆီယံ ဆုံးဖြတ်ချက်နှင့် မြန်မာစစ်တပ်[EB/OL]. (2022-11-16) [2023-01-13].https://burma.irrawaddy.com/opinion/viewpoint/2022/11/16/256041.html

[12]THE DIPLOMAT. Indonesia’s ASEAN Chairmanship: Promoting ASEAN Relevance in 2023? [EB/OL].(2023-01-19)[2023-02-02]. http://139.59.164.119/content-https-thediplomat.com/2023/01/indonesias-asean-chairmanship-promoting-asean-relevance-in-2023/