Z博士的脑洞｜金融与财政谁应发力更多？问题的焦点在地方债

最近，房地产调控又进入“高潮”，金融与财政谁应该发力更多的问题突然成为焦点。其间矛盾千头万绪，但化繁为简，也许可以看地方债。

财政、金融与地方债

根据中国财政部公布数据，2017年中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，政府总体负债率36.2%，远低于60%的风险预警线。

看上去风平浪静。但事实或远不是能够如此轻描淡写。

2018年二季度全国人大常委会分组审议报告会上，多位委员追问：“地方政府隐性债务的底数到底有多少？”而确切回答不曾给出。“隐性”债务是个统称，各部门和各地政府对此没有统一的认定标准。缺少一致的统计口径，是隐性债务一直以来无法得到确认的重要原因。

其实不要说“隐性”债务了。在统计数据中“大挪移”的债务不在少数。前不久财政部公布2017年全国财政决算首次披露了各省政府债务余额，其中辽宁省约8455亿元，比其短短数月前多了约1688亿元。债务突增，主要因当地本将此笔政府债务“虚托”归企业，以降低政府债务规模。只是最终不被财政部认可。我国对地方债务规模实施限额审批制。人为造成地方债下降假象、隐藏财政风险的行为可能不是个案。中央对地方债务限额的管制是否一度流于形式？也未可知。

这些“隐性”和“虚托”里，财政和金融恐怕都摘、分不开，而一旦出了问题，两者也都避、走不脱。

5月，天津市国资委下属两个省级融资平台相继传出信托兑付风险，其中天房集团就在50多家金融机构融资负债1830多亿元，涵盖四大行、各大股份银行和主流信托机构。

湖南某市政府也爆出“大新闻”。当地主管领导召集金融机构，行政要求银行下调贷款利率、无条件展期等，以配合政府化解债务。当地虽出面辟谣，市场所受震动仍相当大。

因为这其中的逻辑，不是运行了一天两天了。

地方债的演化

这个逻辑也许是这样演化而来的。

1994年开始分税制，中央财政收入迅速提高，其占全国财政收入的比重由1993年的22%升至1994年的55.7%。而地方财力大幅下降。为筹措资金，地方政府的税外收费大幅度上升，产生了大量包括土地出让金在内的预算外收入，同时利用行政干预获得大量银行贷款。1996年国有银行90%以上的资金都流向国有企业和地方主导的事业单位。

1998年，亚洲金融危机后，中央取消了2万多种政府收费，发行1080亿元长期建设国债并转贷给地方，以增加地方政府财力。在各项改革下，中央政府已事实上逐步剥夺了地方政府事权的财力支持，地方政府融资进一步转向国有银行借贷和土地出让金，隐性负债问题日趋突出。

2008年全球金融危机后，中央政府财政政策积极扩张，地方税收和土地出让金等增长幅度急剧下滑，中央转移支付也出现困难，地方政府无力“同步”中央。中央给予地方政府举债权，由财政部代理地方发行2000亿元债券。

2010年底到2013年，我国政府直接债务增长62.44%，或有债务增长199%。随着财政收入增速趋缓与支出刚性增长矛盾的加剧，地方融资平台迅猛发展，地方政府债务急速膨胀。

2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》要求加快建立规范的地方政府举债融资机制，化解地方政府性债务风险。2015年新预算法实施，地方债管理有了法律依据。

但地方政府资金不足问题愈演愈烈，PPP等“新兴”债务融资模式日渐火爆，全国地方融资平台有70%以上在区县一级，覆盖各个行业、分属各个部门，债务风险变得更“高深莫测”。

在这种情况下，中央财政会不会又成为最后兜底者？国有银行会不会又被不良资产缠困？央行是不是又得发货币来买单？都是最现实的问题。基于现实，就不难理解，央行和财政部为何突然成为焦点。

（我为什么要说“又”呢？）

房地产决定经济，还是经济决定房地产？

地方债中，房地产或是个关键。

通常我们认为，房地产与地方政府的关系无非是多卖地多赚钱，因此地方政府热衷于推高房地产价格，从而赚取更多的土地出让金和房地产税收。

但这或是结果而非原因。

分税制改革后形成的，也是地方经济发展的自我决策权和相互竞争性。随着各种市场化改革推进，人才、资金等的流动性加强，城市的影响力越来越多的表现在了其吸引力上。这意味着，地方政府必须提供优质的公共服务和公共产品以吸引更多外来资源。于是，各城市纷纷“醉心于”基础设施建设和城市环境建设等。增加公共支出会改善区域居住质量，提升房地产价值。“大干快上”导致地方政府间产生了激烈的支出竞争，进一步加大了财政压力，也使政府对房地产价格的提高充满依赖。

金融系统尤其是银行无疑在其中扮演重要角色。基础设施建设资金基本上直接依赖于与土地抵押、财政担保等相关的银行贷款。世界银行2005年调研结果显示，中国地方政府进行基础设施建设的资金中约70%来自银行贷款，约10%-30%来自土地出让收人，约10%来自预算内财政投入，其中银行融资离不开土地抵押和财政担保。

而问题来了。从技术上说，银行怎么识别地方政府的信用呢？地方融资平台就是给地方政府建设项目专用的平台，其信用来源其实是地方政府，而地方政府则事实上还相当缺乏科学系统的财务报告来证明自己的信用等级。地方政府融资平台的最大抵押物就是土地，所以，银行对于土地价格是否“够高”就一定很关心。而地方政府想要进一步从银行贷款，推高房地产价格也就有标志性和实质性意义。

因而，前几年，地方主政者常常嗟叹和呼吁：我们城市发展这么好，怎么房价还没有涨起来啊？！

本来是土地和房地产价格取决于地方经济发展前景，变成了地方经济发展前景取决于土地和房地产价格。

“不伦”关系的四个原因

财政和金融都与房地产藤缠树树缠藤的缠在了一起。这种“不伦”的紧密关系是怎么形成的？

土地垄断供应提供了基础。地方债融资方式主要是出让土地直接获取城市基础设施建设资金和借助土地抵押从银行获取贷款。这种方式的存在，就基于我国特殊的城乡二元土地结构，使地方政府具有垄断供应土地的权力和空间。美国等发达国家也遇到地方政府在市政建设、基础设施建设上的融资难问题。但他们只能另寻方法，我们则在“捷径”中难以自拔。

财权事权的分开提供了借口。由于财政体制不完善，地方财权和事权不匹配，有财政没财力。许多地方政府的可支配财力只能勉强维持政府部门和相关行政事业单位的基本功能运转，对其他建设、公共服务和民生支出无力支持。刚性支出结构决定了地方政府无法依靠一般预算收入搞建设谋发展，因此地方便“有了理由”变相发债和不对负债负责。

政企金不分提供了平台。从部门功能看，政府要发展，企业要就业，金融要流动，任何一方出于“社会稳定”有需要，其它方都只能全力配合。从人员构成看，各地的政府官员、城投老总、国企老董、银行行长等，职位互相流动的可能性和现实性都非常大。他们间的关系，可能更多的以“级别”论从属，而非以市场论得失。由于政企金关系界限很难划定，资金、债务的责任界限也就变得难以厘清。

法律制度不完善提供了底气。2014年新预算法出台后，地方政府被赋予了发债权，但对地方政府过度负债的忧虑一直存在。主要原因可能在于，地方政府破产等法律法规缺位，而相关约束地方政府发债的法规落地性和可执行性仍有限。缺乏有效“硬约束”，虽然中央一再强调“不兜底”，地方债务规模依然扩张，隐性债务越累越高，一些债信较低和发债成本较高的中西部地区反而负债加剧。

这不是谁家之争，这是全局之争

一些机构的研究测算表明，不少中国地方政府的负债率可能已经超过国际债务风险警戒线。现在，中央下决心“去杠杆”“强监管”，要把该解除的“孽债”解开，过去相互依附相互滋养相互促进的伙伴关系就存在一个新的博弈关系，谁对过去负主要责任？谁为未来负主要责任？究竟是先死道长还是先死贫道？这是个问题。

在房地产如火如荼的二十年里，土地财政、货币超发、信贷扩张起的作用一个都没有少，相关部门的发展也都势如长虹。2018年上半年财政收入超过10万亿，同比增长10.6%。作为财政部而非财务部，减税效果究竟如何？金融系统也屡创宇宙级成就，高兴了就金融创新，不高兴了就金融复旧。独立性和权威性究竟几何？

平心而论，大家的初衷都是好的。即使是财权事权分离，也有其特定的历史背景。而地方政府因此开始的“拼发展”，金融系统为了给经济“助力”而千方百计，也都是我国经济能够快速发展的重要原因。但诚如地方债的发行，只是通过权力体系内部的评判，相关信息基本谈不上公开，信息不对称不仅不利于市场做出正确判断，也事实上导致政府和相关机构无法了解自己的风险。从根本上说，市场化改革步伐没有跟上经济市场发展的步伐，市场透明度不足为市场乱象提供了温床，才是主要问题。

因此，当前的地方债、房地产乃至整体经济问题，不仅涉及财政和金融，也涉及央地关系、政企关系、土地政策、法治建设等。从这个角度看，这不是谁家之争，这是全局之争。从顶层到底层、从内部到外部、从历史到未来，改革必须是结构性深入的改革，必须是长期性深刻的改革。改革已经进入攻坚期和“深水区”，要敢于触及深层次利益关系和矛盾，要显示出改革的系统性、整体性和协同性。

后记

房地产曾经为经济、财政、金融做出过“贡献”。但房地产价格过高会产生资源配置扭曲、提高社会生产成本、拉大贫富差距，导致我们的消费需求被挤出、一般生产被挤出、产生社会不稳定效应，而完全被房地产裹挟的地方财政和债务，会加大中央财政的压力，金融系统也不得不为之继续“买单”，从而损害经济和社会发展。

毋庸置疑，总体而言，我们都是四十年改革的受益者，无论是越强越大的机构、企业，还是生活更富裕、丰富的个人。但如果不与时俱进继续深化改革，我们又面临新危机。

而改革中需要有争论。有时看似尖锐的互怼，何尝不也是忧国忧民的情深。让争论更实在些，甚至更多触及到自己的灵魂和利益，也许才有更好的改革。地方债、房地产如此，财政金融如此，大家亦然。

（作者万喆系经济学家，澎湃新闻特约评论员。）