华东理工｜被“锁定”的乡村如何振兴

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，自此之后，乡村振兴上升为国家战略，也变成了全社会的共同行动。当前，各级政府围绕“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”的总要求，切实推进乡村振兴工作，取得了积极进展。乡村振兴，产业是关键。但在实践中，受各种政策的束缚，乡村产业发展依然步履维艰，面临不少困难，而其中，政策限制问题最为明显。

最近，笔者在东部农村地区调研，对乡村产业发展问题有了更加直观的认识。实地调研的徐村（化名），地处大灵山脚下，壶源江畔，是一个典型的山区村庄，素有“九山一水一分田”之称，村域面积9.5平方公里，下辖5个自然村，共有村民1400余人。计划经济时期，村民立足当地的资源禀赋，过着“靠山吃山”的生活，毛竹、茶叶等山货成为村民家庭的重要生计来源。除此之外，馒头、长寿面等带有鲜明地域特征的食品，也是村民生计的重要补充。改革开放之后，与全国大多数农村地区一样，徐村的村民也开始大规模进城务工经商，现如今，部分外出村民已经在上海、杭州等地站稳脚跟，成为建筑、五金等行业的老板。与此同时，改革开放释放的政策红利也推动了县域经济的发展，轻纺、五金等地方产业为村民提供了大量的就近就业机会。总之，经过多年的实践探索，徐村村民已经在城乡之间建立起比较稳定的生计链条，过上相对体面的生活。

近些年，随着乡村振兴战略的实施，徐村也获得了相应的政策资金和工程项目，乡村面貌有了较大的改变。在国家惠农政策和新乡贤的支持下，徐村新建了篮球场，村庄道路被硬化，实施了污水纳管工程，河道得以整修加固，等等。可以说，趁着乡村振兴的“东风”，徐村的基础设施条件确实有了明显提升。但美中不足的是，村里没有像样的产业，村集体经济比较薄弱，且由于各类工程项目的建设，还让村里背负了180多万元的债务。

2020年，徐村进行了村“两委”换届，新一届村“两委”班子立志要大力发展乡村产业，壮大村集体经济，提高全体村民的生活福利。通过投资性贷款分红收益、公益林补贴、争取上级部门的奖励资金等方式（比如，被评为无信访村、低碳村等，都可以获得相关部门的奖励资金），徐村很快还清了债务。俗话说，“无债一身轻”，还清债务的徐村准备轻装上阵，大干一场，认真谋划产业布局，打好经济翻身仗。村“两委”班子召集村民代表和部分新乡贤商议，最终确定把公益墓地项目作为发展村集体经济的支撑产业。

这一产业选择主要是基于以下两个方面的考虑：一方面，从市场需求看，墓地属于刚性需求，只要能建成，未来肯定不愁收益；另一方面，从资源禀赋看，徐村处于群山环抱之中，有大片的闲置山林，环境优美，交通便利，比较适合灵魂的安放。经过几番论证以后，徐村正式启动公益墓地建设项目。从规划论证到项目设计，再到部门审批，村镇两级多次召开协调会，跑了无数部门办理相应的手续。但该项目最后卡壳在山林性质上，原来徐村的山林已经不再是传统意义的山林，在规资部门的统计口径中，其已经转性成基本农田。众所周知，为守住18亿亩耕地红线，国家出台了严苛的耕地占补平衡政策，但一些地区为了发展经济，不得不进行变通，致使“良田上山”和“良田下海”的现象不断上演。

明明是一片山林，非说它是一宗耕地，徐村的村干部对此非常不理解。但在现代航拍技术的加持下，要变更一地的国土空间规划可以说是难于上青天。之前调研，一个规资部门的干部曾自豪地说，农村的田埂都被我们锁定了，在图斑上可以看得清清楚楚。农业农村部门要求乡村发展产业，而规资部门却死守着规划不放，这让基层干部无所适从，徐村眼看 “煮熟的鸭子”就这样飞了。调研期间，村书记不停地向我们吐槽，政府要你干事情，但又不给你政策，部门之间的政策自相矛盾，相互打架，乡村振兴太难了。都说“巧妇难为无米之炊”，乡村振兴也莫不如此，再优质的产业项目，如果没有用地保障，都将是空中楼阁。

伴随着工业化和城市化进程的推进，以及国家对粮食安全的高度重视，各地经济发展普遍遭遇土地资源要素瓶颈，如何从农村挤出建设用地指标，成为破解这一难题的根本选择。在此背景下，合村并居、农民集中上楼等以盘活农村存量宅基地资源为目标的政策纷纷登场，而面对经济的快速发展，经宅基地整理而获得的建设用地指标仍然是杯水车薪。而在城市偏向的政策取向下，这些被腾挪出来的建设用地指标分到乡村产业上的更是少得可怜。

所以，乡村如何振兴，产业发展如何破题，这些问题似乎还没有得到解决。如果乡村振兴缺乏有效的产业支撑，就无法实现农民的增收致富，更难言壮大村集体经济。实践证明，乡村产业的落地和发展所需的用地保障已经成为一个刻不容缓的问题。相对而言，农业的投资周期长，经济效益低，但我们不能以工业发展的“亩产论英雄”思维来套裁乡村产业，因为农业所产生的溢出效应有时候是难以用简单的经济指标加以衡量的。比如，农业的生态价值、美学价值和社会价值，这些是不好用经济产值来计量的。

党的十九大以来，中央出台的一号文件曾多次对乡村振兴作出战略部署，强调农业农村的优先发展地位，要求乡村振兴要真刀真枪地干，真金白银地投。但从实践来看，一些关乎乡村发展的根本性政策还需要进一步调整和优化，甚至突破，否则，对乡村做再多的努力也可能是雷声大雨点小的“假把式”。像徐村这样山清水秀的村庄，不乏生态资源优势，但受限于既有的政策束缚，产业发展项目被搁置。这说明，从绿水青山到金山银山，其中的转化过程是需要政府相关政策支持的，不然“抱着金饭碗讨饭”的发展状态就无法消除。规资部门基于自身的专业知识和立场，守住土地的各种红线和底线，是无可厚非的。但面对“促进共同富裕最艰巨最繁重的任务仍然在农村”的现实，政府各部门还是需要打破部门主义的藩篱，多为乡村想办法、谋出路，真正做到放权基层，让利于民，把中央的乡村振兴战略贯彻落实好，唯此，中国“三农”的战略后院作用才有发挥的空间。

（作者马流辉系社会学博士，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究员）