四十年说｜国有企业改革做对了什么？

2018年11月1日，习近平同志主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话，重申中央“两个毫不动摇”的基本方针，并在“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的基础上，提出要“大力支持民营企业发展壮大”，强调要为民营企业打造公平竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间。要鼓励民营企业参与国有企业改革。要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，推进反垄断、反不正当竞争执法。

在未来的公平竞争的社会主义市场经济条件下，国有企业和民营、外资企业一样，平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。在这种情况下，现有庞大的国有资产体系中，还有多少国有企业能够长期生存和发展？还有多少国有企业真正能够做强做大做优？未来，国有企业靠什么去赢得竞争中的优势？靠什么去巩固和发展国有经济？

我认为，在公平竞争的环境下，国有企业求得生存和发展，最根本的要靠企业内部的活力和效率，而活力和效率最基础的来自国有企业内部机制的转换。中国改革开放四十年了，国有企业内部机制也转换了四十年了。应该说，四十年国有企业内部机制转换取得了很大成绩，企业的竞争力得到了很大的提高，内部机制正在与市场经济体制逐步接轨。但是，与民营企业相比，与激烈的市场竞争的需要相比，国有企业内部机制还没有与市场经济完全接轨，机制不活，效率不高，仍然是制约国有企业生存和发展的最基本原因。

对此，党的十八届三中全会的《决定》，对深化国有企业改革提出了明确的方向，提出了以市场化、国际化为导向，加快建立现代企业制度，深化企业内部机制改革的一系列方针政策。但是，这几年国有企业改革的实践，不能说没有一些进展和成就，但总的说来，在建立现代企业制度，转换内部机制的改革方向还任重道远，个别地方还出现了反复，应该引起我们的高度重视和反思。

我学习和研究了几十年国有企业改革，分管过八年的深圳国有企业的改革和发展，在实践中既有成功的经验，也有深刻的教训，对国有企业感情深厚，对国有企业改革情有独钟，今天和大家分享国有企业内部机制改革的看法，不对之处，欢迎大家批评指正。

一，国有企业转换经营机制改革的艰难探索

搞活国有企业，转换内部经营机制伴随着中国的改革开放，已经走过四十年不断探索的艰难之路。

在改革开放前计划经济条件下，国有企业是政府机关的附属工具，完全按照各级政府的计划指令从事生产活动。国有企业内部机制与党政机关内部的管理体制几乎没有多大差别。国有企业领导人都有行政级别，与党政机关干部一样属于国家干部序列，享受国家干部的政治和生活待遇；国有企业的分配体制与政府机关大体一样，企业领导纳入党政干部工资序列，员工执行国家统一的“八级工资制”，企业内部实行平均主义“铁饭碗”，国有企业员工没有失业之虑；国有企业的决策体制，基本上没有独立、科学可言，完全听命于国家机关对生产任务产供销计划分配的各种指令；国有企业领导体制实行党委领导的厂长负责制，党组织领导和直接管理着企业的几乎所有活动；等等。

20世纪80年代初，在改革开放初期，随着商品经济理论的突破，为了搞活国有企业，调动企业生产经营积极性，国家开始实行计划与市场调节相结合的管理方式，逐步扩大企业自主经营权，在企业内部决策机制、分配机制等方面进行了“承包制”“利改税”“减税让利”转换经营机制等改革探索，国有企业内部经营机制开始与党政机关有所区别，并明确提出国有企业要逐步转换企业经营机制，使企业成为相对独立的自负盈亏的商品生产者。但是，实践证明，由于中国经济改革大方向尚未正式确立，国有企业内部这一系列改革措施虽然取得了成绩，但并未取得实质性突破。

20世纪90年代初，随着邓小平同志发表“南方谈话”以及随后党的十四大召开，中国社会主义市场经济改革方向的确立，尤其是随着建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度目标的提出，国有企业内部机制与社会主义市场经济接轨的改革方向才得以正式确立，从此国有企业全面启动了内部机制与政府行政管理体制正式分道扬镳的改革试验。

经过二十多年的努力，一方面，国有企业内部机制大体上已经脱离了政府内部行政管理体制和运作机制，按照适应社会主义市场经济要求的方向逐步建立了自成体系、相对独立的国有企业内部运行机制。另一方面，深化国有企业改革，转换企业内部机制的任务还很繁重，国有企业的内部体制和机制还没有完全与市场经济接轨，现代企业制度还没有完全确立。因此国有企业内部机制的改革处于方向明确，取得重要进展，但又不完善的特殊的过渡时期。国有企业内部体制机制现阶段的独特性，大体上表现在以下五个方面：

一是国有企业干部管理体制机制正在与市场机制和现代企业制度逐步接轨。

首先，取消了相当比例国有企业和国有企业领导人的行政级别。除了央企和地方重点国有企业的董事长等主要领导外，从中央到地方国有企业领导人已经相当比例取消了行政级别，相当比例国有企业领导人脱离了党政干部序列，国有企业领导人的工资待遇、养老保险、医疗等待遇也与行政级别脱钩。

取消国有企业领导人行政级别，是一项涉及广大企业领导人切身利益的改革。在改革过程中，国企领导人存在着十分复杂的心理转变过程。一方面由于官本位的思想观念、社会地位的影响，相当部分企业领导人对行政级别情有独钟，对告别行政级别，走向经理人才心有余悸，顾虑重重，依依不舍。另一方面，他们又期待着与市场机制接轨，享受与市场经理人才水平相当的薪酬。对于各级党委组织部门来说，国企领导人取消了行政级别，意味着组织人事部门失去了相当大的权力，因此通常对这项改革持消极和反对态度。经过多年的努力和博弈，虽然国企领导人与干部行政级别还处于藕断丝连状态，但总体来讲，这项改革已经取得了重要进展，产生了广泛的影响。

其次，基本上形成了以产权关系为主线的分层级的国有企业领导人管理体系。随着绝大部分国有企业领导人行政级别的取消，国有企业领导干部管理体制也发生了重大变化，国企领导人由原来各级组织人事部门考核、任免转为由产权单位进行推荐、考核、任免，从而形成了全国各级国有资产管理部门按照产权关系而形成的新的国有企业领导人管理体制。当前除了部分央企的主要领导人和部分地方重点国企领导人仍然由各级党组织部门管理之外，绝大多数国有企业领导人大都由本企业的产权单位，按照股份比例进行考核选拔，并分别向企业股东会、董事会推荐，由企业的股东会、董事会分别任免。

国企领导人管理体制的变化，是管理企业领导人权力在各级党的组织部门和产权单位之间、不同部门之间的转移、调整和再分配，它是关系到国有企业发展全局的一项重要改革，它既有利于完善并形成管人、管事、管资产相结合、责任权利义务相统一的国有资产管理体制，实现国有资产保值增值；又有利于调整国有企业领导人的用人导向，有利于国有企业企业家队伍的形成，有利于企业的长期持续发展。

再次，国有企业职业经理人队伍的建设开始起步，少数领导人已采取市场化选拔和聘任方式。自2003年各级国资委成立以来十多年，从央企到地方，国有企业已经开始利用市场机制，面向社会公开招聘国有企业领导人，既吸引了一些优秀人才加入国有企业领导人队伍，又对国有企业领导薪酬体制的市场化改革进行了有益的探索。当然，这些年从央企到地方国企，进行市场化选择聘任的国企领导人数量通常很少，基本上是副职，在国有企业领导人队伍中只是少量的补充，因此国有企业领导人市场化的改革和职业经理人队伍的建设还仅仅是刚刚起步。

二是国有企业决策机制进行了制度性的转换。

决策机制是企业经营管理最重要的机制，决策失误通常会给企业带来灭顶之灾。在计划经济条件下，国有企业经营发展的重大决策都是由政府直接作出，国有企业只是执行的工具；企业内部的管理决策实行党委领导下的厂长负责制，实际上是书记一个人说了算。20世纪80年代改革开放过程中，随着经营承包责任制、扩大企业自主权等诸多企业改革的深入，部分企业领导决策机制，曾一度从党委领导下的厂长责任制调整为厂长经理责任制。

随着20世纪90年代初国有企业改革确定了建立现代企业制度的目标和方向，尤其是随着产权改革和混合所有制的发展，以及政资分开、政企分开的逐步落实，国有企业内部决策机制也发生了制度性的转换：在企业外部，企业重大决策由各级政府众多部门转为企业的产权单位即各级国有资产管理委员会；在企业内部，企业决策中心由企业党组织转换为企业股东会和董事会。经过几十年的产权改革，国有企业除了少数国有独资企业外，绝大多数产权主体多元化。国有企业依据《公司法》和公司章程，企业特别重大问题由股东会按持股比例投票决策，并按照股份比例组成董事会，董事会经股东会授权，对企业日常经营进行决策，有些企业董事会还成立了提名、审计、薪酬等若干专业委员会，为董事会决策提供重要专业支撑。

经过多年的探索和实践，国有企业董事会制度已经逐渐规范成熟。在产权改革的基础上，董事会成为国有企业的决策中心，应该是国有企业改革的重要制度创新，与传统的党委领导下的厂长负责制相比，董事会决策具有现代企业制度下很多优势：它可以发挥产权主体多元化的优势，平衡各方股东的利益诉求；它可以通过建立独立董事、外部董事等机制，设立各种专业委员会，大大提高董事会决策的科学性，提高董事会的质量和水平；它可以使董事会的决策更加注重企业的经营效率和投资回报，有利于国有企业健康持续发展；它可以克服党委领导下厂长负责制下权责不对称的弊病，建立有效的权责相统一的决策责任制度等等。

党的领导是中国特色社会主义制度的最本质特征。对此，在几十年国有企业改革的实践中，对如何处理坚持党的领导与建立现代企业制度、完善企业法人治理结构的关系，也进行了大量的卓有成效的探索，并初步形成并不断完善既能与社会主义市场经济体制接轨，又能体现党的政治领导的企业内部决策机制。比如，党组织在企业仍然发挥政治领导和保障监督的作用，使国有企业改革和发展不偏离党的基本路线、方针、政策；企业董事长通常又兼任党组织的书记，既是企业的法定代表人，同时承担着企业党组织建设的责任；在董事会决定企业重要管理人员的过程中，董事会和经营班子通常也会事先听取、征求企业党组织的意见和建议，把党管干部原则同企业法人治理结构有机地协调起来；企业党组织的办事机构，通常也同董事会、经营班子的办事机构合署办公，实行一套人马，几块牌子；等等。这些通过多年探索实验而逐渐形成的把党的领导与法人治理结构在组织领导、办事程序、机构设立等方面衔接和融合的机制，充分体现了国有企业改革“摸着石头过河”的策略和各方面推进国有企业改革的智慧。从几十年来国有企业改革和发展的实践来看，以董事会为中心的企业决策机制的转型并没有同党的领导原则发生根本性的冲突。

三是企业薪酬机制部分与市场经济逐步接轨。

企业的薪酬机制和分配制度涉及每个员工的切身利益，也是企业发展重要的动力机制。改革开放以来，随着国有企业内部机制改革的不断深入，各级国资委推动的包括工资制度在内的三项制度改革取得了很大的进展，加上社会上各类劳动市场、人才市场和经理人才市场的逐步形成和完善，国有企业的领导人、科技骨干和普通员工的薪酬机制，已经分别与各地区的劳动力市场、人才市场和经理人才市场基本接轨。

在企业内部薪酬分配机制接轨的过程中，受国有企业内部多种因素的影响，各类人员的实际薪酬水平与市场同类人员的薪酬水平还不完全衔接。一般来讲，国有企业普通员工的薪酬水平比劳动力市场同类水平高一些。而由于民营企业对科技人员比较重视，科技创新能力强，国有企业科技人员的薪酬水平比市场同类水平通常略低一些。国有企业领导人的薪酬水平和决定机制还处在与经理人才市场接轨的过程中，受多种因素影响和制约，除少数国有企业薪酬失控，造成个别国企领导人薪酬水平高于同类市场水平外，绝大多数的国有企业领导人实际的薪酬水平比经理人才市场低得多，通常只能达到同类职业经理人的30%—40%的薪酬水平，并且缺乏与业绩挂钩的长效激励机制。上述国有企业三类人员薪酬水平与不同市场薪酬水平的差别，形成了近些年国有企业领导骨干流失比较严重，科技人员大体稳定，而普通员工冗员严重，企业劳动成本高等基本格局。

四是适应国有资产管理体制和企业产权制度的企业监督机制大体确定。

在政企不分的计划经济体制下，对企业监督主要来自上面和内部两个方面。来自上面的监督主要是政府财政、计划、劳动等有关部门分兵把口，分别对企业的财务、投资、劳动等通过行政手段进行监督。来自内部的监督主要通过企业职工代表大会的民主形式，对企业内部一些重大决策进行审议，发挥监督作用。

随着国有企业以产权为核心的公司制改造和国有资产管理体制的改革，以及以会计师事务所、律师事务所为主体的社会经济监督服务体系的完善，国有企业的监督机制也发生了根本转变。首先，传统的由政府各部门分头对企业的监督转变为以国有资产管理机构为主体的产权监督。其次，传统的企业职工代表大会对企业重大决策的监督职能，被依据《公司法》设置的公司监事会所替代，为了反映企业员工的意见和建议，公司监事会中通常有通过工会产生的数量占三分之一的职工代表参加。企业监事会依法对企业的财务以及高级管理人员进行监督，成为企业法人治理结构的重要组成部分。再次，对企业的财务监督除了产权部门委派财务监督外，主要由以会计师事务所为主的社会经济审计监督体系所承担。

上述三个方面的企业监督机制和监督体系，由于种种原因，各自监督功能的发挥很不平衡。从产权监督来看，不到位和越位的情况并存，在2003年各级国资委成立以前，以产权监督不到位为主要矛盾，。

从社会审计监督来看，随着我国会计审计等专业审计机构的发展和全球著名审计机构的引进，社会审计监督体系日益完善，国有企业引进专业审计机构审计监督，使国有企业的社会财务监督体系实现了与现代市场经济体制和现代企业制度接轨的目标。从内部企业监事会作用发挥的情况来看，受《公司法》本身制度设计上的缺陷和我国政治、社会、文化等多方面因素的影响，企业监事会的监督作用没有得到发挥，从各方披露的信息来看，有的监事会根本就是流于形式。

五是国有企业用工制度和机制基本上与市场经济接轨。

在计划经济下的国有企业员工，实际上是“铁饭碗”“终身制”，谈不上建立企业员工能进能出的用工机制。同时，国家没有建立起统一完善的社会保障福利体系，国有企业员工保障和各种福利都由企业终身包办，国企员工离开本企业无法独立地工作和生活。改革开放以来，随着民营企业、外资企业的发展，劳动力市场和社会保障体系已经逐步完善成熟，尤其是在竞争性领域，相当部分国有企业在激烈的市场竞争中已经难以生存，被迫对员工进行裁减和下岗分流，由此对国有企业的劳动用工制度产生了巨大冲击，逼迫国有企业内部劳动用工机制与社会主义市场经济接轨。

经过几十年的不断探索，我国在促进国有企业用工机制与市场接轨方面大体上采取了三个方面主要的改革举措：

一是承认员工的国有企业员工身份，对离开国有企业的员工，通过“买断工龄”的方式进行经济补偿，补偿标准由各地区根据情况自行确定，有高有低。

二是对在职和新进入国有企业的员工，按照劳动力市场的统一方式，实行劳动合同制，依据有关劳动法律法规，规范企业和员工的聘用关系。

三是在国有企业推动包括劳动制度在内的国有企业劳动、人事、工资三项基本制度改革，逐步形成员工能进能出、与劳动力市场接轨的用人机制。

目前国有企业的内部劳动用工制度基本上与市场经济接轨，国企员工成为劳动力市场的重要组成部分。当然，受我国政治、社会、文化等因素的影响，在垄断行业和公共事业的国有企业，员工能进不能出的现象还相当突出，人浮于事、用工成本高、效率低的现象在不同程度上还存在。即使在一些竞争性领域的企业，受到政府就业和社会稳定的压力，与民营企业、外资企业相比，国有企业员工能进能出、精简人员也受到一定的限制，这些都需要在未来通过深化国有企业内部机制改革不断完善。

应该说，国有企业劳动用工制度的改革，涉及上亿国有企业员工的切身利益，尤其是2000年前后，全国国有经济布局大规模调整时期，几千万名国有企业员工下岗分流，是国有企业发展与市场经济接轨中难以避免的一场最深刻的变革。在这个大变革过程中，虽然各级政府在为离岗国有企业员工补发一定数量的经济补偿金，将他们纳入社会保障体系，帮助他们实现再就业，保障他们的基本生存等方面，采取了一些特别的政策，做了大量的工作，但由于受当时国家和地方政府财政能力所限，以及各地政策落实水平的差异等影响，国有企业离岗员工的切身利益仍然受到了影响，离岗给他们的生活和生存带来了困难。平心而论，国有企业下岗员工为国有企业改革付出了极大的代价，承担了沉重的成本，他们离开国有企业下岗后除了少数创业成功外，更多成为社会的弱势群众，应该说国有企业员工为国有企业改革以及整个国家经济发展作出了重要贡献。

综上所述，经过几十年国有企业改革的艰难探索和大胆实践，国有企业在内部转换机制的若干重要方面，包括干部管理机制、企业决策机制、工资薪酬机制、内部监督机制、劳动用工机制等都取得了重要进展和很大成绩，正在加快与社会主义市场经济接轨。虽然国有企业内部机制转换还存在很多问题，还需要继续深入和探索，但改革的方向是对的，相信只要按照这个方向坚持不懈的努力，我们终究会找出一条国有企业与市场经济相融合，国有企业内部机制与市场经济机制全面衔接的路子。

二、继续深化国有企业经营机制改革的六点建议

近年来，国有企业领导干部管理体制、决策机制、薪酬机制、监督机制、劳动用工制度等诸多方面变化较大。比如，国有企业领导人管理体制的调整和行政化的形成，使面向市场的国有企业职业经理人的改革戛然中止；国有企业的决策中心调整，影响了建立现代企业制度、完善法人治理结构的改革进程，带来了决策程序复杂，效率低下；大范围、大幅度降低国有企业领导人的薪酬，使企业的发展失去了重要动力，造成大量国有企业优秀人才的流失；党内监督体系向国有企业的延伸，形成了国有企业内部两套监督体系之间的摩擦和混乱；企业劳动用工制度的固化，使国有企业内部“铁饭碗”“大锅饭”的僵化机制有可能死灰复燃；等等。国有企业内部机制改革的方向面临着严重的挑战。这些问题应该引起有关方面的高度重视。

坚持党的领导是中国的最大国情，因此，国有企业内部机制改革也必须正确处理好坚持党的领导同建立现代企业制度的关系，这给新时代继续深化国有企业内部机制改革，在理论和实践上提出一系列需要研究和探索的重大课题。比如，在企业内部决策机制上，在坚持董事会为决策中心的制度下，探索党的领导在国有企业改革发展中的更加科学的实现形式；在企业领导干部管理体制上，在坚持保护产权单位和董事会用人决策权的前提下，探索如何将党管干部原则与公司法人治理结构有机地结合起来；在对国有企业监督体系的完善上，在坚持以产权监督为核心的同时，探索如何发挥党内监督的积极作用；在国有企业领导人薪酬和激励机制上，如何找到既能保持足够的动力机制吸引优秀人才，又能够适应社会的心理承受能力的临界节点；在国有企业劳动用工制度上，如何找到既能够与劳动力市场接轨，又能够履行好国有企业社会责任的方式；等等。这些都是未来国有企业改革和发展中需要研究和解决好的重大问题。

针对上述这些理论和实践中提出的一系列问题，在未来的国有企业内部机制改革上，我们需要进一步解放思想，大胆探索和试验。在实践中，要继续坚持十八届三中全会的《决定》确立的市场化、国际化的基本方向，坚持经过几十年艰难探索而形成的现代企业制度的基本原则，坚持提高国有企业活力和效率的生产力标准，具体说来，深化国有企业经营机制改革要做到“六个坚持”：

（一）坚持管人管事管资产的国有资产管理体制改革的基本方向。国资委在从“管资产”向“管资本”的转变过程中，要坚持《公司法》规定的股东会、董事会选择管理者的基本权利，探索党管干部原则在不同产权结构下国有企业的实现形式，进一步探索董事会选人用人过程中贯彻党管干部原则的有效方式和途径。要解放思想，实事求是，不能机械地认为只有组织人事部门选拔管理干部才符合党管干部原则，事实上国有资产管理部门、上级产权单位的党组织选择国有企业领导人，也是党管干部原则的一种实现形式。

（二）坚持国有企业领导人市场化改革方向，取消国有企业领导人的行政级别，努力培养一支适应市场竞争的企业家队伍，坚持和不断完善国有企业职业经理人制度的改革，警惕和防止国有企业领导人行政化的倾向和趋势。

（三）坚持政资分开、政企分开的大方向，坚持建立现代企业制度改革的大方向，遵循产权制度改革和混合所有制改革的基本规律和基本要求，在发挥股东会、董事会决策中心的前提下，总结多年来国有企业党组织建设的经验和不足，加强党的基层组织建设，发挥党员的模范带头作用，进一步依据《公司法》，完善企业的法人治理结构。

（四）坚持现代企业制度下以产权监督为主体的监督体系，完善企业内部监督约束机制。同时，积极发挥国有企业党内监督对党员干部的约束作用，防止和消除国有企业领导人的腐败行为。

（五）坚持国有企业领导人薪酬制度改革市场化方向。要高度重视国有企业领导人、高级人才的流失，以及普遍存在的企业领导人动力不足、不作为现象，改革国有企业内部薪酬机制和分配制度，建立起与业绩挂钩的长效激励机制，提高国有企业领导人过低的薪酬水平，逐步将国有企业领导薪酬机制与经理人才市场接轨，调动国有企业领导人的积极性，加快国有企业职业经理人制度的建立。

（六）坚持国有企业内部劳动、工资、人事三项制度改革的方向，把三项制度改革作为国有企业内部最基本的制度，坚持不懈地深入下去，真正实现“干部能上能下，工资能高能低，员工能进能出”的机制，不断提高企业的活力和竞争力，决不可半途而废，更不可反复倒退。

（作者张思平曾任深圳市委常委、副市长。本文原题为《坚持市场化、国际化改革方向，加快国有企业内部经营机制转换》，节选自张思平先生11月14日下午在上海“国资大讲坛”上所作的专题演讲）