气候大会︱“不能在卡托维兹失败”，难在哪

一年一度的气候谈判正在波兰卡托维兹召开，这座以煤炭为主的城市因其成功转型为该地区科技产业中心而骄傲，但在气候大会现场，气氛却不那么乐观。

在为期两周的时间里，来自190多个国家和经济体的谈判代表需要就2015年达成的《巴黎协定》的实施细则进行谈判和磋商。第一周谈判已经完成，目前来看，气候融资问题仍将是主要分歧之一。

2015年的这个时候，各成员国的谈判代表们在巴黎通过了旨在将本世纪全球平均气温上升幅度控制在2°C以内，并向1.5°C温控目标努力协议目标。尽管当时谈判因一些分歧一度陷入僵持，但中国、美国等主要国家及国家群体展现了灵活度推动各方在深夜达成《协定》案文，当时许多人喜极而泣，气候治理的进程似乎迈出积极的一步。这份协定与同年通过的可持续发展目标（SDGs）共同为全球绘制了全球消除贫困与不平等、向气候友好的可持续未来转型的蓝图。

然而三年间，气候治理进程却经历了许多波折。美国宣布将退出《巴黎协定》后，全球对国际多边气候治理进程的信心有些动摇。好在中国、法国、德国等国家、美国地方政府、私营部门以及全球投资者纷纷发表声明，表示将以实质行动促进全球经济低碳转型。近日，法国为了减排控污而提高燃油税的做法正遭到“黄背心”的抗议，而不久前，在世界另一个角落的巴西则宣布不再举办2019年联合国气候变化大会。

在《巴黎协定》目标只要落在行动上，才对全球应对气候变化行动有实质意义。尤其在上述阴影下，卡托维兹气候大会能否顺利完成实施细则的谈判，将对全球气候治理进程以及应对气候变化的雄心带来主要影响，因此本届大会被看作是《巴黎协定》达成以来最重要的一次谈判。

现在谈判第一周已经过去，各国代表在《巴黎协定》特设工作组(APA)，附属执行机构(SBI)和附属科学技术咨询机构（SBSTA）的框架下就减缓、适应、气候融资、全球盘点、透明度、市场机制等议题展开密集的非正式磋商。大会主席要求工作组于12月8日提交谈判案文草案，供第二周抵达的各国部长们决议通过。

从气候科学到气候政策的艰难转换

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）应《巴黎协定》的邀请，在2018年10月发布1.5℃特别报告，报告警示说：要实现《协定》所设定的1.5℃温控目标，需要社会各方进行“快速、深远和前所未有的变革”。同时，世界气象组织（WMO）在上月宣布，2017年全球大气中二氧化碳含量再度攀升，达到405.5ppm，远超350ppm安全阈值，并且目前大气中二氧化碳含量正以5500万年来最快的速度增长。如果不迅速减少温室气体排放，气候变化将对全球造成更为严重的破坏性影响。卡托维兹能否将气候科学转化为实质行动，达成《协定》实施细则，将影响着各国对全球气候治理进程的信心。

气候大会谈判现场 创绿研究院 图

谈判整体在建设性的氛围中进行，但在讨论对IPCC结论的态度是“注意到”还是“欢迎”时，谈判竟陷入僵局，让谈判代表与观察员们在愕然与失望中结束了第一周的议程。

在附属科学技术咨询机构（SBSTA）工作组的谈判中，小岛屿国家联盟提议将谈判文本草案中对IPCC1.5℃特别报告的发现的措辞从“注意到（note）”改为“欢迎（welcome）”，这得到了绝大多数国家的支持，体现了各缔约方对于IPCC报告所体现的紧迫性的充分重视与认可。但该提议遭到了沙特阿拉伯、俄罗斯、美国和科威特四个石油输出国的反对。美国对这份引用了超过6000篇科学文献的科学评估报告的科学性表示质疑，科威特与俄罗斯表示仅注意到该报告的结论就已足够，沙特阿拉伯则多次强行阻挠对此问题的磋商，导致会议被迫中断，并推迟到深夜才闭幕。

最终，各方未能达成一致。对此，拉丁美洲、小岛屿国家、欧盟、非洲国家、韩国、新加坡等缔约方表示深感失望，强调IPCC报告的结论需要得到重视，各缔约方应根据科学结论采取行动。欧盟要求在下周继续对相关文本展开谈判。沙特此举与其石油输出国的身份有关，另外，有谈判代表表示，沙特此举或许是为其在其他议题上的诉求增加谈判筹码。在这样的背景下，各国部长在第二周能否将气候科学转化为政策与行动，弥合减排差距，成为各方关注的焦点。

气候融资仍是主要分歧点

毫无悬念，气候融资问题依然是实施细则谈判面临的最大难题。由于每个国家发展阶段、能力、资源都不同，发展中国家，尤其是最不发达国家和气候脆弱国家，应对气候变化亟需资金支持。因此在《联合国气候变化框架公约》下，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供新的、额外的1000亿美元资金，平衡地支持其减缓与适应气候变化行动。但距离2020年仅有两年时间，发达国家从未明确落实1000亿美元的时间表与路线图。由于各方没有就气候资金的明确定义以及核算方法达成一致，发达国家提供的关于气候资金支持规模的数据一直被发展中国家指责为重复计算和夸大其词，且气候资金重减缓而轻适应的情况一致没有得到改善。气候资金迟迟未能落实，严重影响了发展中国家采取气候行动的进展与雄心。

根据《巴黎协定》，各缔约方应在2025年前设定一个新的集体融资目标，每年不低于1000亿美元。同时，发达国家缔约方应每两年通报定量定性的信息，包括向发展中国家提供的公共资金的预计水平，鼓励其他提供资金的缔约方也自愿每两年通报一次。

本周，各缔约方围绕上述通报工作的具体执行细则展开了谈判，但截至目前，谈判进程十分缓慢。发展中国家希望明确的、透明的、充足的、可预测的气候资金承诺。而发达国家则希望利用资金问题撬动发展中国家增加信息透明度。此外，一些发达国家还希望让更多发展中国家加入出资国行列，向最不发达国家和气候最脆弱国等发展中国家提供资金。

具体而言，根据目前的谈判文本草案，发达国家决定将自2022年起，每两年定期通报气候融资支持进展，包括向发展中国家提供的公共资金资源的预测水平、资金金额、出资机构及渠道、资金用途等。

此外，马绍尔群岛等小岛屿国家与气候脆弱国家，已经遭受气候变化带来的不利影响，他们希望在减缓、适应、跨领域三类中加入损失与损害。这一提议遭到了美国的反对，欧盟则提出需要考虑到通报损失与损害议题的挑战。目前这仍然需要各方进一步磋商。此外，向发展中国家提供的新的、额外的气候资金对于发展中国家采取减缓与适应气候行动至关重要。但瑞士表示这是《联合国气候变化框架公约》下的谈判中所提出的内容，而《巴黎协定》并未对此有所说明，因此基于《协定》相关要求所调动的气候资金不必是新的或额外的。这一观点与发展中国家对气候资金的要求完全相反，也遭到了环保组织的强烈谴责。

有关公共行为向发展中国家提供资金支持的信息通报执行细则的谈判中，厄瓜多尔代表“G77+中国”提出，该谈判文本存在技术问题，应重新草拟一份新的谈判文本草案。中国、欧盟及拉丁美洲国家对此表示支持。沙特阿拉伯表示完全不能接受此谈判文本，不愿在目前草案的基础上进行谈判。

为有效落实《协定》目标，向最脆弱国家及其他发展中国家提供透明的、充足的且可预测的资金支持至关重要。各国部长需要在第二周里展现领导力，促进气候融资雄心的提升，增加对绿色气候基金(GCF)的注资，并强调确保气候融资与低温室气体排放及具有气候韧性发展战略相一致的重要性。同时，鉴于气候变化已经给最脆弱国家造成巨大影响，各国部长应考虑将损失与损害资金纳入气候融资支持类型的问题。

谈判过半，留给部长们一周的时间就《协定》的实施细则达成一致。我们期待部长们真正将IPCC1.5°C特别报告所展现的紧迫性转化成行动，在本周内达成一份公平的、兼顾减缓、适应和损失与损害的实施细则，并明确向最不发达国家及小岛屿国家等发展中国家提供清晰的、可预测的融资支持，毕竟，各国的谈判代表们应该记得，联合国秘书长古特雷斯在会议开始就向各缔约方发出警告：“不能在卡托维兹失败”。

（作者郭虹宇供职于创绿研究院）