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改革风云四十年 | 南水北调五十年论证纪事

2018-12-18 13:21

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

编者按：中华文明源远流长，南水北调让滚滚东流的长江之水可以改道北流，使得长江与长城相遇，长江与黄河相拥。它将同长江、黄河等母亲河一道，在未来的历史长河中继续哺育着中华女在华夏大地上生生不息，承载着中华民族伟大复兴的“中国梦”奋勇向前。

文 | 潘飞

2002 年，国务院正式批复《南水北调工程总体规划》，在中华大地上勾勒出三条南北走向的人工天河——总体格局确定为东、中、西三条线路，分别从长江流域的下、中、上游向北方地区调水，规划最终调水规模448 亿立方米，其中东线148 亿立方米，中线130 亿立方米，西线170 亿立方米。

《总体规划》提出的三条调水线路，绝不是在地图上简单地画出三条线路那样简单。从1952 年毛泽东同志提出南水北调的宏伟构想，到2002 年国务院正式批复《南水北调工程总体规划》并动工实施，其间经历了长达半个世纪长期而广泛、艰辛而缜密的前期论证工作。可以说，这是一项科学的研究、民主的决策，凝聚了成千上万科技工作者的精力和心血。尤其是已经开工建设的东、中线一期工程，具备扎实的前期研究基础。

丹江口大坝

陶岔渠首

沙河渡槽

南水北调50 年的前期论证之路，漫长而又曲折。20 世纪五六十年代，由于工程技术上的难题和投资困难，主要论证焦点集中在工程上不上的问题；到了20 世纪八九十年代，由于投资方面的考量，以及治污环保和移民问题，争论的焦点主要是哪个区域更急需，先上东线还是先上中线的问题。2002 年，党中央、国务院最终决定：东、中线工程一起上马，同步建设。在此期间，倾注了历届中央领导集体的智慧和心血，融汇了上万名科技工作者孜孜不倦的探索和追求，凝聚了社会各界的关注和关心。漫长而谨慎的决策过程，充分体现了南水北调工程前期论证的艰辛和不易、科学和缜密。

干旱缺水，困扰中华民族千年的难题

纵观我国历史，水旱灾害始终是困扰中华民族发展的重大难题。我国的自然气候特点，造成了南方水多，北方水少的现实状况。全国水资源量的81% 集中分布在长江及其以南地区，而淮河及其以北地区，水资源量仅占全国的19%。为了抵御北方游牧民族的侵扰，历朝历代往往都定都北方人口、经济聚集的地区。历史上，我国北方地区旱灾频发，遇到大的灾年，灾民流离失所，饿殍遍野，易子相食，由此引发社会动荡，甚至造成王朝更替。

我国历史上最早的旱灾记载，始于距今3800 多年前( 公元前1809 年) 伊洛河流域的大旱，即所谓“伊洛竭而夏亡”。民国时期国内外学者都曾利用《古今图书集成》《东华录》以及其他文献记载对中国历史上的水旱灾害进行统计，其结果无一例外地显示旱灾发生的次数多于水灾。据邓拓《中国救荒史》的统计结果，公元前1766 年至公元1937 年，中国共发生旱灾1074 次，平均约每三年四个月便有1 次；水灾共1058 次，平均三年五个月1 次。（《邓拓文集》第二卷第41 页，北京出版社1986 年版）旱灾给我国人民带来的灾难，给中华文明造成的破坏，远比其他灾害严重得多。无怪乎美籍华裔学者何炳棣在其关于中国人口历史的研究中曾断言：“旱灾是最厉害的天灾。”

善治国者，必先治水。从这一角度而言，我国的历史可以说就是一部兴水利、治水害的历史。从调水工程来看，小规模的调水工程古已有之。比如，春秋时期的吴王夫差，早在公元前486年，就修造了著名的运河邗沟来引江入淮，在很长一段时间内，邗沟都是我国东部平原地区的水上运输大动脉。公元前361年，魏惠王修造鸿沟引黄入淮，不仅是黄淮间的主要航路，后来更成了著名的“楚河汉界”。公元前256 年，李冰父子主持修建的都江堰，引岷江水浇灌成都平原，催生出了举世闻名的天府之国。公元前246 年，秦国穿凿出郑国渠引泾入洛，将贫瘠的渭北平原变成了富饶的八百里秦川。公元前214 年，秦朝修造灵渠引湘入漓，打通了长江和珠江流域，形成了遍布华东华南的水运网。公元605 年，隋朝开凿名震天下的京杭运河，它联系海河、黄河、淮河、长江以及钱塘江等多条河流，极大地推动了沿线地区的经济文化发展，促进了南北交融。

穿黄工程三维效果图

这些调水工程，要么解决了一个小范围的缺水问题，比如都江堰；要么以漕运、航运为主要目的，比如著名的京杭大运河。但是，它们却无法从根本上改变我国水资源分配与人口、经济、社会等发展不相匹配的格局。如何解决干旱缺水这一已经困扰中华民族千年的民族之殇？随着民族的独立、国力的增强，一个宏大的战略构想注定要在新中国成立之后被提出，绘就蓝图，成为现实。

新中国成立之初，提出南水北调战略构想

1952 年10 月30 日，毛泽东主席于新中国成立后第一次出京巡视，他选择了被中华民族视为母亲河的黄河。在河南郑州黄河边的邙山，黄河水利委员会主任王化云汇报了黄河的治理情况并提出了从长江引水补充黄河的构想。毛泽东听后俯视着滔滔黄河，略作沉吟后说：“南方水多，北方水少，借一点来是可以的。”就这样，南水北调这个宏大的战略构想被提了出来。

1952 年，毛泽东视察黄河时提出“南水北调”的伟大设想

1953 年2 月19 日，毛泽东从武汉军用码头登上“长江”号军舰，顺江东去南京。在船上，毛泽东与奉命登舰的长江水利委员会主任林一山讨论了三峡工程和南水北调问题。在谈到南水北调时，毛泽东和林一山探讨了从白龙江、嘉陵江、汉江等向北方调水的可能性，最后认为汉江最具备调水的条件，而且在丹江口一带有条件兴建引水工程。毛泽东要求林一山回去后立即派人勘察。军舰快到南京时，毛泽东又叮嘱林一山说：“三峡问题暂时还不考虑开工，我只是先摸个底，但南水北调工作要抓紧。”回去后，林一山便布置了引汉济黄线路的勘察。这一年，他们在丹江口河段勘察了三条线路，其中一条就是由丹江口水库自流引水，通过“方城垭口”向北方调水的线路。1954 年，林一山把《南水北调》报告寄给了毛主席。

南水北调中线北京段总干渠团城湖调节池（左上）和团城湖明渠（右下）

此后四年里，中央先后在四次全国性会议上提到南水北调。1958 年3 月在中央成都会议上，毛泽东说：“打开通天河、白龙江，借长江水济黄，丹江口引汉济黄，引黄济卫同北京连起来了。”同年8 月，在北戴河召开的中央政治局扩大会议上明确指出：“全国范围的较长远的水利规划，首先是以南水北调为主要目的，即江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统的规划应加速制订。”这是“南水北调”一词第一次正式见诸中央文件。

1958 年2 月27 日，周恩来同志在视察三峡途中提出将丹江口工程列入第二个五年计划。同年3 月，中共中央正式决定：动工兴建汉江丹江口水利枢纽，以丹江口水库作为南水北调的水源地。当时的水电部批准丹江口水库正常蓄水位170 米的方案，明确了引汉灌溉唐白河流域和引汉济黄济淮的任务。同月，丹江口水库开工建设。

此后，由于受三年自然灾害的影响，经济困难严重，丹江口水利枢纽也不得不分期建设。1966 年，国务院正式批复：丹江口大坝初期规模正常蓄水位定为157 米，坝顶高程162 米。

“文革”浩劫，百业凋敝，南水北调前期论证也被搁置。1972 年华北地区发生大旱，国务院于1973 年7 月召开北方17 省、直辖市抗旱会议后，水电部组成南水北调规划组，研究从长江向华北平原调水的近期调水方案，选择东线作为南水北调近期工程，并以京杭运河为输水干线送水到天津的实施方案。

借改革开放东风，南水北调论证再上议程

1978 年，五届全国人大一次会议上通过的《政府工作报告》中正式提出：“兴建把长江水引到黄河以北的南水北调工程。”同年10 月，水电部成立了南水北调规划办公室，对南水北调工程进行统筹规划和综合研究。1980 年7 月，邓小平视察丹江口水利枢纽工程，详细询问了工程建成后防洪、发电、灌溉效益与大坝二期工程加高情况。

同年10 月至11 月，根据中国科学院和联合国大学的协议，由联合国大学比斯瓦斯博士等八位专家，联合国一位官员，我国水利部、高等院校、科研部门的专家、教授、工程技术人员等共60 多人，对南水北调中线和东线进行考察并在北京举行了学术讨论会。经过考察和讨论，专家们认为南水北调中线和东线工程技术上可行，联合国专家还建议在经济和环境方

面补充研究南水北调问题。

此后两年间，海河流域连续两年发生严重干旱，国务院决定：官厅、密云水库不再给天津、河北供水，临时引黄接济天津，加快建设引滦工程。国家计划“六五”期间实施南水北调工程。

1983 年2 月，国务院第十一次会议决定：批准南水北调东线第一期工程方案并下发《关于抓紧进行南水北调东线第一期工程有关工作的通知》。在这个阶段，江苏省结合京杭运河续建工程，初步建成江水北调工程体系。1988 年6 月，时任国务院总理李鹏对国家计委的报告作了批示：同意国家计委的报告，南水北调必须以解决京、津、华北用水为主要目标，按照谁受益、谁投资的原则，由中央和地方共同负担。

迈进新世纪，50 年“南水北调”梦从蓝图跃入现实

1991 年3 月，七届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中明确提出：“‘八五’期间要开工建设南水北调工程。”次年10 月，时任中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告中，把南水北调工程与长江三峡水利枢纽、西煤东运新铁路通道和千万吨级钢铁基地列为中国跨世纪的骨干工程。

1995 年6 月，时任国务院总理李鹏主持召开国务院第71 次总理办公会议，专门研究南水北调工程问题。李鹏在会上指出：南水北调是一项跨世纪的重大工程，关系到子孙后代的利益，一定要慎重研究，充分论证，科学决策。1996年3 月，南水北调工程审查委员会成立，由时任国务院副总理邹家华任主任，副总理姜春云、国务委员陈俊生、全国政协副主席钱正英任审查委员会副主任，对《南水北调工程论证报告》进行审查。1998 年，为期两年多的南水北调工程论证、审查工作结束。次年6 月，江泽民在黄河治理开发工作座谈会的讲话中指出：为从根本上缓解我国北方地区严重缺水的局面，兴建南水北调工程是必要的，要在科学选比、周密计划的基础上抓紧制定合理的切实可行的方案。

1999—2001 年，北方地区再次发生连续的严重干旱，京津地区和胶东地区严重缺水，天津被迫实施第六次引黄应急。社会各界对北方地区水资源短缺的严峻形势达成共识，迫切希望尽早实施南水北调工程。水利部于2000 年7 月组织编制了《南水北调工程实施意见》。

2000 年9 月27 日，时任国务院总理朱镕基主持召开国务院南水北调工程座谈会。朱镕基在会上指出，南水北调工程是解决我国北方水资源严重短缺问题的特大型基础设施项目，必须正确认识和处理实施南水北调工程同节水、治理水污染和保护生态环境的关系，务必做到先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水，南水北调工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上。

按照新的要求，水利部组织开展了南水北调工程总体规划工作，提出南水北调工程东、中、西线与长江、淮河、黄河、海河构成“四横三纵”的总体布局。淮委（水利部淮河水利委员会）和海委（水利部海河水利委员会）提出了东线工程修订规划，长委（水利部长江水利委员会）提出了中线工程修订规划，黄委（水利部黄河水利委员会）完成了西线工程规划。

2002 年8 月23 日，朱镕基主持召开国务院第137 次总理办公会议，审议并通过了《南水北调工程总体规划》，原则同意成立国务院南水北调工程领导小组，原则同意江苏三阳河潼河宝应站工程、山东济平干渠工程年内开工。同年10 月10 日，江泽民主持召开中共中央政治局常委会议，听取南水北调工程总体规划汇报，审议并通过了《南水北调工程总体规划》。同年11 月，中共十六大报告中指出：抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。同年12月23 日，国务院正式批复《南水北调工程总体规划》。经过50 年的期盼，这一南水北调工程的基础和纲领性文件终于正式出台。

南水北调中线总干渠工程示意图

在总体规划的基础上，相关技术部门相继编制可行性研究报告和初步设计报告，再到具体的施工设计方案，最后通过广大建设者让南水北调的宏伟构想从蓝图一步步变成现实。2002 年12 月27 日，南水北调工程开工典礼在北京人民大会堂和江苏省、山东省施工现场同时举行。这标志着南水北调工程进入实施阶段。一年后，南水北调中线工程正式开工并迅速进入全面建设阶段。

“四横三纵”东中西，布局中华大水网

50 多年来，经过多方论证，南水北调工程最终选择长江为水源地，其基本依据在于：长江是我国最大的河流，水资源丰富且较稳定，多年平均径流量约9600 亿立方米，特枯年份也有7600 亿立方米；长江的入海水量约占天然径流量的94% 以上。因此，从长江流域调出部分水量，缓解北方地区缺水是可能的。同时，从长江调水地理条件优越。长江自西向东流经大半个中国，上游靠近西北干旱地区，中下游与最缺水的黄淮海平原及胶东地区相邻，兴建跨流域调水工程在经济技术条件方面具有显著优势。

50 多年来，从社会、经济、环境、技术等方面，在反复分析比较了50 多种规划方案的基础上，逐步形成了分别从长江下游、中游和上游调水的东线、中线、西线三条调水线路。通过三条调水线路与长江、淮河、黄河和海河四大江河的联系，逐步形成以“四横三纵”为主体的中国大水网。这样的总体布局，是在全面分析我国的地势、山脉、水系、水土资源分布状况和经济社会现状及其发展趋势基础上构建的，可基本覆盖我国黄淮海流域、胶东地区和西北内陆河部分地区，有利于安全、高效、经济地解决我国北方地区的缺水问题，有利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局，对协调北方地区东部、中部和西部可持续发展对水资源的需求，具有重大的战略意义。其中：

东线工程程

布局：规划调水规模148 亿立方米，在京杭大运河基础上建设，是千年古运河效益的持续发挥，是中华民族历史文化成就的延续和发扬。工程可利用京杭大运河和江苏江水北调工程的现有泵站和河道，工程量不大，投资较小，易于分期建设。但沿线水质污染严重，处理难度较大，治污是东线工程的难点。通过东线工程的实施，使得古老的大运河重新焕发了青春和活力，实现了调水、航运、排涝等多重功能有机融合，运河水更加充盈，水质极大改善，生态更加优美，南北互利双赢。东线工程从长江下游江苏扬州市江都区抽引长江水，利用京杭大运河及其平行的河道向北输水，并连接起调蓄作用的洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖四大湖泊，以长江水为源头，一线串珠，四大湖泊的水即可互为补偿，相互调剂。由于黄河以南地势南低北高，为克服落差，黄河以南共设置13 级泵站逐级提水北送。调水到达黄河岸边的东平湖后，即可居高临下自流引水，兵分两路，一路向北过黄河，最北到达天津，另一路向东，向胶东半岛输水，最东到达海边城市烟台、威海。

东线刘老涧泵站

组成：东线工程规划分三期实施，一期工程年调水规模87.7 亿立方米，干线全长1467 公里（其中胶东干线240 公里），最北到达山东德州，向沿线江苏、安徽、山东三省供水。二、三期工程将在一期工程基础上扩大调水规模，三期工程建完后，年调水规模将达到148 亿立方米，供水范围也将向北扩大到河北和天津。

进度：东线工程是南水北调最早开工的项目，于2002年12 月27 日开工。经过全体建设者11 年不懈努力，东线一期工程已完工，并于2013 年11 月15 日正式通水。通水期间，工程运行良好，干线水质全部达标。截至目前，东线一期工程已两次通水运行，江苏境内宝应站、江都三、四站等八座新建、改扩建泵站工程，已累计抽水153.78 亿立方米，其中排涝39.53 亿立方米，确保了地方灌溉、排涝任务的顺利完成。工程累计向山东调水7750 万立方米，尤其为缓解2014 年南四湖区域的旱情起到了重要作用。

中线工程

布局：规划调水规模130 亿立方米，是经过多方案反复比选后最理想的选择。工程以长江一级支流汉江上的丹江口水库为水源。汉江发源于秦巴山区，水质优良，丹江口水库水质长期稳定在地表水Ⅱ类标准。丹江口水库水量、水质有保障，蓄水后陶岔渠首水位比终点北京海拔高程高出100 多米，可以自流引水。近期从长江支流汉江上的丹江口水库取水，虽然可调水量比从长江干流取水相对较少，但已能满足近期北方城市缺水需要；远景可根据黄淮海平原需水要求，从长江三峡库区调水到汉江，有充足的后续水源。

中线穿黄工程南岸

组成：中线工程规划分两期建设，一期工程年调水规模95 亿立方米，主要向沿线的河南、河北、北京、天津四省、直辖市供水，线路全长1432 公里。二期工程线路和供水范围与一期基本一致，年调水规模将增加到130 亿立方米。

进度：中线工程比东线晚开工一年时间，于2003 年12月30 日开工建设，2013 年12 月25 日全线贯通。2014 年9月21 日完成全部设计单元工程通水验收，9 月29 日通过全线通水验收，具备通水条件。全线渠道经过充水试验检验，各项指标满足要求。2014 年12 月12 日工程正式通水，12月27 日来自丹江口水库的汩汩清泉正式到达终点北京、天津。先期完工的中线京石段应急供水工程，从河北省黄壁庄、安格庄、王快以及岗南4 个水库向北京调水，自2008年9 月18 日起， 6 年来已4 次向北京调水16.1 亿立方米，高峰时期，南水北调供水约占北京城区用水的60%，极大缓解了首都高峰期的供水压力。

值得一提的是，作为中线重要工程之一的丹江口大坝加高，需要搬迁30 多万库区群众。故土难离，移民是一道世界性难题，向来被称为“天下第一难”。在国家“搬得出，稳得住，能发展，可致富”的以人为本的移民政策引导下，在库区干部群众顾全大局，“丹江不北流，誓死不回头”的实际行动中，2012 年9 月，丹江口库区34.5 万群众搬迁全部完成，实现了建委会确定的“四年任务，两年基本完成”的目标。目前，移民在安置地生产、生活稳定，已经逐步融入当地社会。

西线工程

规划调水规模170 亿立方米。工程布设在我国最高一级台阶的青藏高原上，居高临下，具有供水覆盖面广的优势。工程从长江上游通天河和大渡河、雅砻江及其支流调水，与黄河上游距离较近，控制范围大，主要解决涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西六省、自治区黄河上中游地区和渭河关中平原的缺水问题；必要时还可相机向黄河下游地区补水，也可向邻近黄河的甘肃河西走廊地区供水，为西部大开发提供水资源保障，改善西部地区的生态环境。该工程施工区交通不便，施工环境恶劣，工程技术难度大，投资大。目前还在做前期研究，尚没有进入基建审批程序。

东、中、西三条调水线路，各有其合理的供水范围和供水目标，并与四大江河形成一个有机整体，可相互补充。通过构建“四横三纵”的总体布局，可充分发挥多水源供水的综合优势，共同提高受水区的供水保证程度。要解决我国黄淮海流域、胶东地区和西北内陆河部分地区的缺水问题，三条调水线路都需要建设，缺一不可。

民族智慧涌流迸发，合力圆梦南水北调

作为关系到国家可持续发展的特大型基础设施项目，南水北调工程自提上国家议事日程后，就受到了社会各界的广泛关注。几十年来，上至中央领导集体，下到普通民众都对南水北调工程非常关心，提出了大量的观点和看法。50年的前期论证中，仅中央级别的会议就不下20 次，历届中央领导集体均认真听取各方面意见，反复论证比选，权衡利弊得失，谨慎决策。社会大众也对南水北调工程倾注了极大的热情。从十来岁的学生到80 多岁的老人，他们从国内外来信、来电，对南水北调工程的规划提问题、提建议，希望科学论证南水北调，尽早实施。

中线丹江口库区移民搬迁车队

南阳崔培林移民小学

丹江口库区移民新村

几十年来，广大专家学者和工程技术人员对南水北调进行了充分的研究论证, 工程技术界各方面的专家先后提出了100 多个各类南水北调工程技术设想与方案。为确保有关专家意见的落实，相关主管部门制定了严密的办事程序，建立了在不同层面上反馈专家意见的机制。所有的专题从立项到成果评审，都邀请各方面专家参与，请专家把好质量关。审查过程分为三个层次，即总报告、附件、专题，自下而上进行。首先，审查总体规划各个附件的专题；其次，审查总体规划的12 个附件；再次，审查总体规划报告。所有的审查都邀请各方面专家，特别是有不同意见的专家参加。严密的办事程序和建立在不同层面上反馈专家意见的机制，为整个规划的出台奠定了可靠的技术基础，使各方面的意见和建议在规划中都能得到充分反映。

作为一项重大战略工程，规划与论证必须具有广泛性、代表性。仅总体规划阶段，参与规划和研究的科技人员就超过2000 人，参与的单位除了水利系统的10 个规划、设计和科研单位外，还有国务院有关部委的14 个科研教育单位和沿线七省（市）及44 个地级市政府的计划、水利、建设、环保、国土、农业等部门。相关主管部门先后举办95 次专家座谈会、咨询会和审查会，与会专家近6000 人次，其中中国科学院、中国工程院院士30 人110 多人次。参与论证的专家学者，包括水利、农业、地质、环保、生态、工业、工程、经济等各学科、各专业人才，有力地保证了南水北调工程总体规划的质量。

各级人大代表、政协委员也对南水北调工程提出了大量的提案、建议。据不完全统计，仅在2001 年，南水北调工程规划设计管理部门就收到了23 件有关南水北调的全国人大代表和全国政协委员的提案和建议，其中22 件都是要求尽快实施南水北调工程。