城市与社会 | 百万人的“环境护卫队”为何会“失灵”

2017年7月暑假，我又回到一家持续追踪三年之久的民间环保组织做实习生。只是这次与往常不一样的是我的任务是对该省一些地区所开展的“河长制”进行相应的研究。

“河长制”是无锡市政府在2007为解决太湖流域的严重水污染，而将水环境治理责任划归为各级党委和政府责任人的一项地方性水环境治理方式。2016年12月，中共中央办公厅、国务院出台《关于全面推行河长制的意见》，而将“河长制”推向全国。

截至2018年6月底，中国官方已有省、市、县、乡四级河长30多万名，另有29个省份设立村级河长76万多名。

浙江省长兴县龙山街道渚山村车渚港河道内，河长进行日常乡村河道护理巡查。 新华社 图

对于“河长制”的关注虽是意料之外，但与我自己的研究主题——公众参与环境治理，并未有什么偏差。“河长制”在全国推行之后，我的研究对象绝大部分成为了“河长制”中的公众参与者。兮哥就是其中之一。

兮哥是一个30岁左右的公益青年，在未进入环保领域时，在当地参加着一些助老的公益活动。2014年因为家门口的工厂烟囱排出大量废气，便开始关注环境保护，并成为一名环保志愿者。

认识兮哥是在2015年我在一家机构做项目实习生时，他是我所负责项目内的志愿者，我负责与志愿者做沟通的工作。2016年他在理顺了自身与当地政府之间的关系，且自身团队在当地有一定影响力之后，通过机构的孵化在当地成立了一家属于自己的环保协会，其中“民间河长”就是他们2018年的主要项目。

和志愿者去较远的山村寻找当地的水源地，巡当地河流的小河。 以下图片均由作者提供

出于以往的调查基础，每年暑假我都会对自己曾经进行调查过的部分志愿者进行追踪。这次见面也和往常一样，兮哥一见到我们就开始滔滔不绝的诉说着现在机构的运营状况，出现的问题等等，直到聊到“河长制”，他神秘又满意的抱出了一本“巡河日志”。

河长工作日志，记录巡查区域、内容、存在问题、处理措施和结果。图 视觉中国

“这个是我学的那边的，还记得以前我们巡河的时候用的巡河表吧，现在我把以前的表拿过来用了，并结合微博发布的内容，每个月都打印装订好提交给市里，和他们进行沟通，这样厚厚一本拿去沟通还是很有分量的。”这本“巡河日志”所承载的内容就是公众参与“河长制”经验的体现。

和志愿者一起去巡河，一起分享他们多年推动这条河由不堪入目到河水清澈的成果。

兮哥是我在中国中部省份的三处调查中相对成功的案例。该省“河长制”中的公众参与绝大部分都是以政府购买社会组织的服务而展开,但出于不同地方政府与当地民间组织之间的信任度及民间组织所掌握的社会资本的不同，而使得各个地区的公众在参与“河长制”程度上存在一定的差异。

疏通关系，打消公众参与疑虑

“民间河长”是相对于“官方河长”而言的，他们大多是河流沿岸的在地居民，他们会对当地的河流进行简单的监测和守护，如对于河流中存在环境问题时对“河长”进行污染举报，对河岸垃圾进行一定清理，并倡导更多的人参与其中。

在我所在的实习的省份，其做的最好和最出众的地方，便是搭建一个连接该省所有市区的环保志愿者行动网络。因而，在我调查的三个点中“河长制”中的公众参与，绝大部分的参与者不是利用原来网络内的志愿者进行开展与落实，就是复制行动网络的模式来开展。

兮哥之所以能够拿着这一本厚厚的“巡河记录”去和市里沟通，亦是因为他们在他们市的地域范围内搭了一个小小的“民间河长”网络，即在河流流经的地方动员和组织了在地公众一起参与河流的监督。而这之所以能够动员和激励公众去参与，则取决于“关系”的疏通，或者说是资源上的对接。

“我们以前很多老百姓是不愿意举报之类的，认为我只要举报了，就是和乡政府结仇了。所以要让当地的老百姓参与进来，最重要的是要打破他们的那层心理顾虑，让他们敢行动起来。”说到这时，他又给我看了几张图片，上面记录的是每个地方的官方河长与“民间河长”的相关信息和联系方式。

“还记得以前机构带我们做事的时候，为了让我们更好的在当地推动问题的解决，就带着我们去拜访了我们市的环保局，也就是从那个时候起，我们这些人才不怕政府，敢去做举报和政府沟通。所以，在动员公众参与‘河长制’的时候，我们也是这样，在他们还没有开展行动之前，我们就让我们的‘民间河长’与‘官方河长’先相互认识，并搭建内部群。”

可以说“疏通”关系，是在我调查三个地区普遍出现的一个行动策略，在我的第一个调查点开展调查时，他们虽然没有明确提出来要“疏通”政府官员和公众之间的关系，但是在实施的过程时，他们亦采用了微信群与公共号平台的方式，将官方“河长”与当地的“民间河长”进行了联结。而我调查的第三个地区由于政府所购买的服务是省会城市的一家民间环保组织，故而其在实施过程中采用的是盛大的仪式和培训将“民间河长”与政府进行了对接，并给予了“民间河长”一定的信物（“民间河长”的腰牌），基层政府一看到他们的腰牌，就会知道他们的身份，从而让他们之间的沟通更顺畅。

媒体宣传，赋予公众参与动力

疏通政府与公众之间的关系，是打破公众心理疑虑的保证，是公众参与的前提。但是，要持续动员公众的参与，还需要满足参与者某种心理需求或价值，而这种需求来自于政府与社会的认可。

“我们很多‘民间河长’做的都很不错了，但是他们还需要一些官方媒体的传播来给予他们动力，或者说将他们的工作进行一定的梳理，让他知道，对我就是这样做的，就是这样我把这样一件事情解决了，好牛啊！”在强调媒体传播的重要性时，兮哥眼里放着异样的光，“还记得去年开中期检查会时，我们地区的一个电视台去做采访了，等到播出的时候，大家在群里都异常兴奋，发朋友圈发微博，反正是那天被刷屏了。”

但是，因为出于和政府之间的不愉快，或者说出于政府对于社会组织的不信任，“政府觉得我们容易脱离掌控，认为我们不愿意什么事情都和他们汇报，然后就觉得这样的合作方式不对。”所以很多政府愿意提供的资源就停滞了，来自政府所承诺的媒体宣传也就不了了之。

这让我记起了我在另外两个点去做调查谈及媒体时的情境，当我和被访者谈到媒体报道时，他们眼里也流露出来的“光”，那种来自于心底里的欢喜和开心所投射出的光。“他们很多人都没有上过电视和报纸，他们从心底里认为能上报纸和电视的都是很厉害的人，所以当他们因为做环保的事情上了电视之后，就会显得比平常更加的有动力，尤其是还通过媒体赋予他一些奖励的时候，效果更好。”

但是，在运用媒体的传播时，社会组织往往因资源不足，导致其只能利用和政府或者其他机构联合开展大型活动，以吸引一些媒体的关注，从而对一些积极的参与者进行采访和报道；或者将媒体的从业人员纳入到参与者行列中来，并让其部分承担传播工作。像我在第二个调查点他们所采用的就是将媒体从业人员纳入到自己的组织内，让其负责活动的传播，从而得到了很好的社会影响和认同。

智慧支撑，保证公众参与的有效性

除了媒体的激励，还有就是智慧和物资上的支持。“相对于老百姓来说，我们的优势就是能够把一些事情有条有理地客观地表达出来，并逐步的推动问题的解决。”

在我的调查印象里，当环境受害者利益受损时，其所强调的要么是自身利益的受损，或者停留于类似“你看那个村长的崽哦，好黑的，把别人打的该死”这种与主要问题不相干的闲聊式表达，而不是对于一个环境问题的客观表述，并且在责任划归方面他们会习惯性的将问题的原因和责任推给政府或村干部。

因而，要逆转公众的不理性参与，需要为其提供一定的智慧的支撑，以让他们知道什么是正确的利益表达，以及如何正常的开展环境信访推动一些环境问题的解决。

这也是我在三个地区开展调查时，社会组织要动员公众参与所普遍要面对的问题。在兮哥这里，他采取的是“陪伴式”的方式，即一对一的或一对多的教公众如何巡河、如何发微博（包含微博的主要内容和表达方式）、如何拨打举报电话、如何收集证据等等。“以前我们还真不知道可以打举报电话和发微博，只知道一有事情就去找政府和村长理论。”

而在另外两个点则因为在开展“河长制”之前，已经有了较好的公众和参与经验，因而其所采用更多的是集体培训，将一系列的方式对其进行再温习和讲解的同时，为其提供更多的参与方式和渠道，此外在思想意识上，时时刻刻灌输着“我们是政府的助手”、“我们站在政府的对面而非对立面”等理念。

物资支持，推动公众参与的广度

当然，智慧的支撑是确保公众参与有效的基础，而仅仅给予智慧的支撑只能推动的是公众对自己一亩三分地的关注，而对于公共区域则依然处于空缺状态。因而，要推动公众对公共利益的关注，仍需要一定物资上的支撑。

“我们虽没有那么多钱，但是我们还是很努力的想要给我的民间河长在年底发一些奖金，以激励他们持续的去关注身边的环境。”在谈论到激励的时候，兮哥嘴角勉强的往上扬着说，“要给点物资上的补贴，才能让他们更多的去关注环境问题”。环境问题属于公共利益，因而在对其进行责任划分时，民众往往会把责任从自己身上划走，而使得有些环境问题越来越糟却无人为其进行利益表达的状态。

在民间组织动员公众称为“民间河长”参与到“河长制”的过程中，这三个点都采取了本质一致，却形式不一的“给钱”方式。在兮哥这里主要采用的是根据公众参与的程度在年底进行总结，给予奖金。另外两个点一个是每月将巡河任务发包给公众，并每月给予一定的资金补贴；另一个则通过排比的方式对公众参与的次数进行统计，按照统计次数的多少进行积分给予资金的支持。

政府购买服务中的“忧”与“思”

然而，在谈及政府“资金”时，兮哥的话语有点深沉。“之前水利局给我们的证书上面盖了章，协议什么的都签好了，并答应给我们十万块钱。但是，现在他们不愿意给我们钱了，觉得我们容易脱离掌控。”

信任问题并不是造成社会组织难以运营项目的唯一原因。我在第二个调查点时，亦发现由于政府的利益关系而使得服务购买在本质上出现某些变异，就如被访者和我说的，在没有成为“民间河长”之前，他们在很大程度上是“自由”的，在很多大的环境问题上会和政府作出一定的博弈，如通过中央督查组来督查时，对一些重大的难以短期推动的环境问题进行举报，以借助上层力量来进行一定的推动。

拿了政府的钱后，虽然感觉做“民间河长”就好像做官一样，可以直接和政府官员面对面谈一些问题，甚至推动他们做出某些改进，但是，正如某些官员说的“我们花钱就是购买你们为我们服务的”，政府购买公共服务的意义被扭转，使得公众在参与的过程中，会为了维护在地政府官员以及以后的合作，而在很多原本会采取博弈的情境下改变策略。

当然，这些“忧”不可避免会在一定程度上出现，但是我在调查第一个点时，却发现为了将这种“忧”降低到最小，其通过“内外兼顾”的双重监督来减少一系列在与政府对接过程中所出现的问题——即他们在开展“官方河长”与“民间河长”对接，利用微信平台将各级政府官员放在同一平台上的同时，尽可能的利用各种自媒体渠道将环境问题透明化，从而使得这里公众参与“河长制”的系列行动更加地透明和有力度。

这样的机制也有其前提条件。一方面，这个调查点的民间组织已经和政府多次合作，且在体制内有较多资源，所以在制定合作方式时，其将公众参与这一维度也纳入到“河长制”的绩效评价之中，从而提前避免了体制内责任推诿的问题。另一方面，这个组织内的部分公众参与者，在以往的环境行动中获取来一定的经验和资本，使得其个体的力量亦足以影响和推动一些环境问题的解决。

对于以民间组织为中介的公众参与“河长制”，虽然能更好地动员社会力量参与水环境治理，同时构建起一定的公共性，但是，由于“民间河长”项目资金主要来源于政府，且实施过程中部分依赖于地方政府的赋权，在项目实际进程中，会因当地财政状况以及执政者的重视程度，让以民间组织为中介而展开的公众参与出现一系列的“失灵”。

要更好地推动公众力量参与到以“河长制”为代表的水环境治理，不仅需要制度上的保障，还需社会组织努力提高自身的公共性，获取政府和公众的信任，成为真正能够联结政府与公众之间的桥梁。

（文中兮哥为化名。）