美国那点事｜16州提诉讼，特朗普借“紧急状态”修墙合法吗

当地时间18日，包括加州、纽约州在内的美国16个州对美国总统特朗普运用“国家紧急状态”调用更多资金修建边境墙提起诉讼。

2月15日，美国总统特朗普为了“尽快”修建美墨边界墙，宣布全国进入紧急状态，引起了民主、共和两党一致反对。民主党认为，若对此举不加以阻止，将损害联邦权力的相互制衡机制，纵然是总统也不得超越法律。一些共和党议员不顾该党高层对特朗普政府的支持态度，纷纷与其划清界限。一些州此前也宣布将对特朗普政府全国紧急状态令发起诉讼。而特朗普总统则声称他将采取应对挑战的法律行动，直到上诉至最高法院，最终在那里他会受到公平对待并胜诉。

对此，人们不禁要问，美墨边界墙建设难道真的如此至关紧要吗？美国是否只有进入全国紧急状态才能筹措到边界墙建设经费呢？通过这种手段筹措经费有法律依据吗？宣布紧急状态后特朗普政府能从什么地方筹措到建墙经费呢？

特朗普的“任性”导致了边界问题

就在两个世纪前，美国政府发表了《门罗宣言》，自此美国与拉丁美洲关系开始大发展，双方时有紧密合作，也时有经济与政治上的紧张和对立，尤其是20世纪以来，中南美洲日益被美国视为势力范围，所以总的来看，双方关系越来越多样且更加复杂。

目前，拉丁美洲是美国最大石油供应地及贸易和投资增长最快地区，据美商务部经济分析局数据，2017年美全球直接投资存量6.01万亿美元，而仅在2000-2017年对拉美直接投资存量即高达3.63万亿美元，且美国在2017年对拉美年度直接投资逾2556.7亿美元，可见拉美地区对美资依赖程度之高，双方投资经贸关系之紧密。但是该地区毒品走私、非法移民问题也使美国头痛不已，而这又都是由于“北三角地区”（即萨尔瓦多、洪都拉斯与危地马拉三国）社会发展滞后造成的，所以说解决美国边界问题需靠缩小“北三角地区”与美国的巨大发展差距。

五十年前的1969年，美国政府成立了美洲基金会（Inter-American Foundation，IAF），开始为拉美国家发展提供援助，应当承认此举起到了一些积极作用。但在2017年特朗普上台后，坚持“美国优先”思维，开始大砍IAF每年2250万美元的经费预算，到2019年干脆完全停止了拨款。美国舆论认为，此举将直接破坏美国与拉美的纽带关系，对该地区20个国家依靠美援的32.5万人就业造成影响，而这些人实际上是直接服务于美国在拉美地区利益的：他们主要从事打击非法移民、减少毒品产量等执法与服务工作，同时为美国产品与服务在本地扩大市场而服务。

在2018年年中爆发、冲向美墨边界的大棚车队，折射出特朗普政府不负责任的决定的严重负面后果。而为了解决美墨边界执法难题，特朗普政府想到的办法是修建边界墙，阻挡中南美洲移民经由墨西哥非法入境美国，甚至不惜让联邦政府“关门”一个多月。如今，特朗普又宣布美国进入紧急状态，看来特朗普修墙的热情依旧高涨。

在修建美墨边界墙资金来源问题上，特朗普政府遭遇了民主党更加强烈的抵抗，民主党认为，修建边界墙一是根本不解决南方边界安全问题，二是浪费财政资金，而联邦财政当前以及未来长期面临的最大问题就是财政能力低下，筹款无望。所以，民主党坚持通过改善美墨边界安全措施，强化移民和毒品管理，而不是修建边界墙来解决边界问题。由于双方立场完全对立，最终特朗普在政府“关门”事件暂时缓解后，又选择了宣布全国紧急状态这样更极端的措施，试图从包括临时战争经费（OCO）在内的军费预算中找出路。挪用军费成了特朗普政府最后的选择，但这要牵扯到相关的法律适用问题。

“紧急状态”下修墙的法律问题

据国会立法律师Jennifer K. Elsea、Edward C. Liu和Jay B. Sykes 研究，在截止1973年的美国紧急状态立法史上，国会依据总统宣布“全国紧急状态”共授权了470项法律（statutes），但直到1976年，国会才通过《全国紧急状态法》立法，为总统宣布紧急状态制定了政策框架，以强化国会监督，防止紧急状态永久化。于是当时所有由总统宣布的紧急状态令均被终止，而总统可根据《全国紧急状态法》更新紧急状态令。目前仍旧有28项全国紧急状态公告依然有效，而有些紧急状态令已持续数十年。

《全国紧急状态法》成为特朗普政府筹集边界墙建设经费的救命稻草。特朗普宣布美国进入紧急状态的直接目的，是筹措修建美墨边界墙的不足款项，并由国防部开始修建。他之所以这样做，是由于联邦法律有限度地授权国防部可建造边界墙，其中主要包括《全国紧急状态法》（National Emergencies Act，NEA）、《军事设施许可法》（Military Construction Codification Act，MCCA）等立法。

动用美国军队和军费建设边界墙的法律来自《美国法典》第十编。在紧急状态下，美国总统援引的紧急状态建设授权见第2808节（10 U.S.C. §2808，以下简称“第2808节”）。第十编在1982年立法后，授权总统根据紧急状态法，有权调动美国军队，而国防部长则需予以配合，而不再听命于其他法律。第2808节对于建设调用紧急国防工程资金进行了法律限制，范围只限于无其他义务、而“用于军事建设的全部已拨付资金”。所以美国总统通常援引这项立法，在美驻外军事基地进行项目建设。具体到2019年此项预算，国会已充足拨款，而且2018财年度此项预算尚有剩余资金。

美国总统在紧急状态下援引第2808节筹集军事设施建设资金有先例可循。海湾战争时，老布什总统在1990年“沙漠风暴行动”期间，援引《全国紧急状态法》并根据第2808节，发布了12734号行政令动用建设资金；小布什总统在2001年“911事件”后发布13235号行政令，扩大并更新了授权。

据统计，截止2018财年底，美国防部该项预算资金余额高达133亿美元。而2019年国防部建设预算经费也已按期到位，其中根据《2019年能源与水利、立法部门、军事设施与退伍军人事务拨款法》(H.R. 5895; P.L. 115-244)，国防部共获得拨款113亿美元用于军事设施建设，其中103亿美元是常规经费，9.21亿美元是“海外临时行动”经费（即OCO经费），通常此类资金预算应在五年内使用。

除了第2808节，还有几条法律也与修建边界墙相关，如《美国法典》第十编第284节（10 U.S.C. §284）、2803节（10 U.S.C. §2803）等。但这几条要么其所规定可动用的资金对特朗普的修墙工程是杯水车薪，要么对修墙的条件有较多限制，在此暂不赘述，而集中讨论援引第2808节筹集修墙资金可能面临的法律问题。

依据第2808节调用资金修建美墨边界墙可能面临三个问题。

一是，修建边界墙是否属于援引第2808节授权的充足理由？因为第2808节的法律前提是，总统必须确认有关建设项目确实是为了实施紧急状态而必须调动军队，建设项目也必须是提供给军队使用的，否则就需要进行法院审议。

二是，即使是法院确认上述两个前提条件成立，还要确认边界墙建设是否符合第2808节政策内涵。但据国会立法顾问的研究，他们对此并没有完全信心，而且在第2808节立法史上，所可援引的判例很少。

三是，法院可能对边界墙的修建地点提出疑问。如果特朗普政府最终能够获得有关资金的运用权利，还需要明确资金来源及用于不同建设项目的比例，以符合预算资金的用向要求。

有关法律的相互抵牾对边界墙建设也是个难题。美国法律要求，国防部援引第2808节动用资金建设相关项目，需事先通知国会，报告有关项目内容、建设地点及成本造价等详细信息。而根据国防部内部有关建设法规，此类建设却勿需经过国会程序。可见涉及美墨边界墙建设的有关法规在不同部门之间存在矛盾之处，为联邦司法介入创造了机会。

在平常状态下国防部的设施建设若涉及私人土地，潜在麻烦显而易见，首先联邦政府要动用权力征用土地，这样做是否合法存在不确定性，同时还将发生利益补偿费问题。其次州权和地方政府以及相关利益组织在其中都可能会有不同利益，对土地征用和边界墙建设形成制约。不过，一旦行政政府宣布了全国紧急状态，法律适用问题都将得到解决，所以说，对于特朗普政府来说，美墨边界墙修建在未来解决了法律、资金问题后，动工可能只是时日问题了。

关于修墙的一点思考

特朗普政府修建美墨边界墙的做法有相当的政策含义。

首先，联邦财政捉襟见肘是特朗普政府从地区国际义务退缩的根源。特朗普政府上台以来，陆续退出多个国际协定，并重新谈判有关的国家间协定或条约，其背后的直接原因是财政能力的急剧下降，这种能力的下降始终脱离不开全球化、经济数字化时代大趋势和美国收缩全球战略思维的背景，同时也反映了特朗普政府坚持“美国优先”思维的基本逻辑。

然而想要通过修建边界墙保证美国更加安全，其结果不言而喻将遭到失败。因为美国要强化与拉美“后院”的天然关系，必然继续通过加大直接投资、强化贸易活动的基本模式实现，而人员往来和财政资金的运用也是必然的内容，边界墙有限度阻止了这个趋势，这不符合美国的最终利益。同时特朗普政府这样做，无非反映了美国历史上“孤立主义”的周期性再现。

其次，应当承认，美国的法制建设和国家治理体制建设虽号称完备，但依然为政客操控法律留下了“寻租”空间，特朗普运用了“剑走偏锋”的手法，不惜采取强硬手段，为实现政策目的，动员财政资源，筹措财政资金，达到在正常情况下所达不到的目的。然而在建墙资金问题上是否还会遭遇更多难题，这已经属于美国两党政治的范畴了。

（李超民：上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家。本文是2018年国家社会科学基金课题《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（18BGJ003）的中间成果之一。）