江阴启示①｜“强政府”与“强企业”是如何鱼水共生的？

【编者按】

改革开放41年，江阴的经济社会成就用“令人惊艳”来形容是恰如其分的：江阴在全国县域经济和综合发展中实现了“十六连冠”，是“中国制造业第一县”和“中国资本第一县”，年度 GDP总额超越了全国近80%的地级市。

“令人惊艳”的背后，更值得探寻的是“为什么”——

为什么江阴在“强势政府”行政力量的主导下，市场经济依然活力勃发，企业生态万物生长？

为什么江阴数十年改革基业常青，在每一个艰难时刻总是能够从不懈改革中汲取砥砺前行的新动能？

为什么在泡沫与投机潮起潮落的当下，江阴的企业家们却笑看风云，笃守本业与本土，实体经济花开满天？

为什么江阴没有迷失于GDP情结，也没有醉心于速度和财富增长，而始终牢记人民幸福才是发展的根本？

江阴之问，同样是中国改革之问。

为此，澎湃新闻（www.thepaper.cn）历时两个月，两次踏访调研，力求用事实与故事及其内在逻辑，解答江阴“为什么”。本组系列报道共四篇，以下是“政府与市场篇”。

再过数月，江苏无锡江阴市的集成改革试点将迎来两周年。作为江苏乃至全国的唯一试点县市，江阴希望通过这项试点，以行政管理体制改革为“先手棋”，探路县域治理体系和治理能力现代化，为全省提供可复制、可推广的改革成果。

集成改革是江阴“有为政府”的一个生动体现。改革开放41年来，身为闻名全国的“苏南模式”的起源地之一，江阴完成了政府职能从“重指令”到“强服务”的嬗变，但以“有为”为鲜明特征的“强势政府”模式却始终在经济社会领域发挥着“压舱石”的关键作用。

也正是得益于“强政府”，一大批举足轻重的“强企业”横空出世，使江阴这座长江下游的小城锋芒毕露，一跃成为“中国制造业第一县”和“中国资本第一县”，并在全国县域经济和综合发展中实现了“十六连冠”，在“2018年度中国十佳营商环境示范县市”中高居第一。

数据显示，2018年，江阴有10家企业入围“中国企业500强”，12家位列“中国民营企业500强”，17家跻身“中国制造业企业500强”，5家名列“中国服务业企业500强”，各类“500强”企业占了全国的三十分之一；有上市公司48家，新三板挂牌企业54家，上市公司总数居全国县级市首位。“强企业”与“强政府”两股力量比翼齐飞、交相辉映，是江阴在区域经济竞赛中强势胜出的最大“秘密”。

在中国改革开放波澜壮阔的征程中，政府与市场的关系一直是改革最关键的命题。党的十九大报告明确提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。

在处理政府与市场的关系上，江阴是当之无愧的“中国模范生”。那么，江阴“强政府”的“有形之手”是如何与市场的“无形之手”合拍，进而催生“强企业”？“强政府”又是怎样与“强企业”共融共生？

“强政府”催生“强企业”

纵观江阴的经济发展史，政府行为是贯穿其中的一条至为关键的脉络。可以说，缺乏区位优势和自然资源禀赋的江阴能在中国县域经济最发达、竞争也最为激烈的苏南地区脱颖而出，进而一路过关斩将成为领跑全国的工业强县，地方政府的超前意识与有效作为功不可没。

与“苏南模式”下的江苏其他经济强县一样，江阴经济先发优势的积累起步于由公社和生产队创办的小工业，也就是社队企业，这也决定了它日后的发展带有天然的“政府基因”。资料显示，到改革开放前夕的1978年，江阴全县社办企业达326家，工业总产值2.5亿元；队办企业1688家，工业产值达3.83亿元；社队工业产值占全县工业产值的60.2%，首次超过县属工业。

但与同样具有“强政府”传统的苏南其他强县迥然不同的，是改革开放后江阴对企业发展模式的选择，由此走出了一条独特的“强政府+强企业”区域经济成长路径。

上世纪80年代中期，由社队企业脱胎而来的乡镇集体企业已在全国蓬勃发展。在1987年迎来撤县建市的江阴意识到，要想继续领风气之先，实现从农业县向工业市的全面转型，必须不走寻常路。其决定发展规模经济，率先作出抓工业重点企业的战略决策。江阴“强企业”的培育自此肇始。

1988年，也就是撤县建市的第2年，江阴从全市3135个工业企业中筛选出86家重点企业，由市政府颁发俗称为“绿卡”的“工业重点企业信誉卡”。对“绿卡”企业，江阴在资金、电力、用汇、物资、劳动力等方面给予优惠政策，并逐年根据经营业绩动态调整名单，鼓励和引导企业做大做强。

1989年，江阴再接再厉，又出台《关于扶持“五大一小”企业、促进转化的意见》，选择投资大、影响大、难度大、压力大、潜力大、产出小的14家重点骨干企业，实行市领导联系、部门挂钩，进行重点帮扶。此后，将扶持“绿卡”企业和“五大一小”企业改为扶持100家重点骨干企业。

江阴“抓关键、保重点”的强力措施很快收到了效果。到1992年，累计组建工业企业集团7个，其中“天下第一村”华西村的华西实业总公司是江苏最大的乡镇企业集团。1995年，累计有国家级乡镇企业集团23个，数量名列全国县（市）第一。

江阴催生“强企业”的另一个具有前瞻性的大动作，是在推行股份合作制和股份制为重点的乡镇企业产权制度改革过程中，将资本经营战略作为关键突破口，由此铸就了江阴在资本市场上至今无出其右的巨大优势。

1992年邓小平南巡讲话后，中国的计划经济体制逐步向市场经济体制转变。在经历了10多年的兴盛期后，以集体经济为主的“苏南模式”由于所有制结构单一、政企权责不分、企业产权不明，原有的机制活力逐渐减弱，开始走下坡路。

已察觉到“苏南模式”式微之势的江阴官方，以试点为切入口，踏上了新一轮的改革探险之旅。

1992年，江阴市委、市政府以“坚决试、不求多、务求好、不能乱”为指导原则，着手推进企业股份制改革，先后下发《关于进行企业内部职工持股股份制试点的意见》《乡镇企业股份制条例》等文件，并在7家市属企业首批试行企业内部职工持股股份制试点。

次年年初，江阴在长泾镇花园村进行乡镇企业股份合作制改革试点，采用存量置换的方法，把4个效益不高、前景不好的小企业改制成股份合作制企业，开创了集体存量资产置换的先河。

试点取得成功后，1995年，江阴市委、市政府召开全市企业改革动员大会，出台《关于进一步深化企业改革的意见》和《关于批转企业改革五个配套文件的通知》，提出对乡镇企业实行公司制改造，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。到1996年底，全市共改制形成6家股份有限公司、313家有限责任公司和316家股份合作制企业。

也就是在这一时期，江阴的主政者敏锐地发现了资本市场的机遇，决心在推进企业股份制改造的基础上，把资本经营作为市场经济条件下企业突破资金瓶颈、实现裂变发展、抢占竞争制高点的超常规途径。

1996年，江阴正式将“资本经营战略”提上日程，提出“依托一个大型企业，发挥一个企业家作用，用好一张股票，做大一只蛋糕，带动一批存量”的指导方针，并迅速成立了由13个部门组成的“企业股份改制上市指导小组”，为企业上市担当“高参”和“智囊”。

江阴兴澄冶金实业股份有限公司是这场大戏的第一个幸运儿。原江阴市金融办主任顾平告诉澎湃新闻，由于当时我国的证券市场尚处于起步阶段，各项政策法规还不完善，各项制度也有待建立，为支持兴澄上市，上至市委书记下至基层部门几乎都是倾尽全力，大胆创新地开展工作，帮助其解决遇到的困难。1997年2月，“兴澄股份”（现为“模塑科技”）在深圳证券交易所挂牌上市，成为江阴的第一家上市公司。

有了政府这个强大“后盾”，江阴企业此后“八仙过海、各显神通”，通过自主发起、捆绑上市、买壳上市等多种渠道，掀起了一股争相上市潮。到1999年底，全市已有8家上市公司，占全国上市公司数的1%左右，资本市场的“江阴板块”自此闻名全国，成为江阴县域经济发展中最耀眼的一张“金名片”。

资本市场的大门打开，反过来又倒逼和促进了江阴“去集体化”的企业产权制度改革进程。1997年，江阴先后出炉《关于进一步加快企业改革的意见》和《关于全面推进乡镇企业改革的意见》，“抓大扶强、转中促优、放小搞活”，打响企业产权制度改革攻坚战。到2001年，全市近万家市属、集体企业的改制工作基本结束。

“民营化”的产权制度改革激发了企业发展内在动力，使江阴彻底形成了外资企业、民营企业、混合所有制企业全面发展的民营经济格局。到2000年，全市企业完成销售735.4亿元，实现工业总产值830.4亿元、利税总额57.9亿元。工业销售收入、利税总额、工业投入等主要经济指标名列江苏全省县（市）第一位。

“此轮的改革，使江阴乡镇企业的体制发生了根本性的变化，企业真正成为市场的主体，企业家的潜力得到了空前释放。”长期观察研究政企关系的江阴市委党校学者秦泗阳在接受澎湃新闻采访时说。

“同时，政府行为也在这一过程中发生了深刻的变化。”秦泗阳说，政府退出企业的微观运行，从以行政推动为主转变到以政策调节为主，从直接投资、直接参与企业经营决策转变到营造环境、依法监管、强化服务上来，“完成了由‘重指令’的‘全能型政府’到‘强服务’的‘服务型政府’的职能转化。”

“店小二”与“急郎中”

进入新世纪后，江阴的“强政府”与“强企业”形成了交相辉映之势。同时，随着在市场经济中不断地洗礼与历练，政府“有形之手”对于经济的驾驭能力和调控技巧越来越娴熟。

这种能力与技巧，首先体现在向市场持续供给发展战略，并不断创新具体的战略举措，推动工业经济实现了由“铺天盖地”到“顶天立地”的历史性跨越。

2001年，江阴提出坚定不移地实施大企业集团战略，意图打造一批具有裂变扩张能力、快速发展动力和较强国际竞争力的“航母式”企业。从这一年起，江阴延续了1980年代培育扶持规模企业的经验做法，每年确定88家企业，包括重点企业集团、优势企业、成长型企业等，加大要素资源倾斜力度，并由工业管理部门跟踪管理、动态调整。2006年，又将88个重点企业扩容至100个，改称“百强工业企业”。

经过这番精心培育，江阴的“强企业”再次出现井喷之势。到2011年末，全市的规模工业企业达1391家，其中大中型工业企业233个，是1987年的58倍以上；有10家企业跻身“中国企业500强”。自2002年“中国企业500强”榜单发布以来，江阴的入围企业数、升位企业数和升位速度均名列全国同类城市前茅，一举奠定了其“中国制造业第一县”的地位。

不断雄厚的家底，愈加坚定了江阴在做强实体经济上的底气和决心。

2016年，江阴首次将“产业强市”确立为地方发展的首位战略，旗帜鲜明地提出“坚定走产业强市道路不动摇，做优做强实体经济”。围绕这一全新战略，江阴同时提出了“五个全力”的工作要求，包括全力支持大企业大集团发展、全力扶持中小企业做强做大、全力重塑“江阴板块”优势、全力加大产业项目投资力度、全力优化政府服务效能等。

此后，一系列重磅产业发展政策接连出炉。在将“产业强市”确定为首位战略的当年，江阴即以市委、市政府名义高规格出台《关于加快产业强市建设的若干政策意见》，决定设立100亿元产业强市发展资金，这是江阴史上最大手笔的产业扶持资金。2018年，江阴再次以市委、市政府名义出台《关于进一步深化产业强市建设、全力推动经济高质量发展的意见》，希望以企业的高质量发展带动经济的高质量发展。

与此同时，针对企业发展的不同特点，江阴建立了市领导、相关部门与企业挂钩制度，实施分类指导。对大企业大集团实行一企一策、一事一策；对优势成长型企业强化要素支持、政策扶持；对中小企业，引导其专注主业，走“专精特新”发展之路，成为在细分领域的“小巨人企业”。

经过“有形之手”近20年的持续发力，如今的江阴实体经济，已呈现出“大企业集团领跑、优势成长型企业紧跟、中小企业竞相发展”的良性梯度格局。

政府“有形之手”对于经济的驾驭能力和调控技巧，还体现在如何更好地为企业提供服务上。作为“公共服务型政府”的积极践行者，江阴地方政府围绕“强服务”将“有为”发挥到了极致。

在江阴企业界，有一段“市委书记密集走访100家企业”的佳话。2017年5月初至9月底，无锡市委常委、江阴市委书记陈金虎历时140多天，通过27次密集踏访，一口气走访了100家上市后备企业。

“走访中，我主要问两个问题，一是上市进程推进如何；二是有什么困难需要协调解决。只有深入了解企业家的需求，才能精准发力，真正帮助企业排忧解难。”陈金虎对澎湃新闻说。

顺应市场需求主动作为，正是江阴“强服务”的最鲜明特征。这种“江阴式服务”贯穿于政府行为的各个环节，其着眼于城市发展长远的“人才之道”即是一个典型范例。

作为以实体经济为根基的城市，人才是江阴推进产业强市和企业创新升级的核心支撑。但与国内一二线城市相比，仅是县级市的江阴在招才引才上，无论综合资源还是区位交通都天然处于下风。如何吸引人？靠什么留住人？江阴把人才工作摆在各项工作的突出位置，祭出的法宝是：聚焦人才创业所需、生活所急，用全方位的服务将“软环境”变成竞争力。

2010年，曾留学瑞典的海归人才顾铭带着她的贻贝粘蛋白项目在全国寻找产业化基地，历时半年考察了十几个创业热点地区，始终没找到特别满意的园区。但一个偶然机会，顾铭在江阴仅仅停留了4个小时，就决心把项目落户江阴。

让顾铭爽快作出决定的，是地方政府务实的服务态度。“江阴高新区领导当时对我说‘你们孵化三年，我们就陪你们三年’。江阴各级政府部门办事高效，政策服务‘一条龙’，这份真心深深打动了我。”

2011年1月，顾铭注册了江阴贝瑞森生化技术有限公司，8月拿到厂房图纸，11月破土动工，2012年5月开工生产，贝瑞森成为了国际第四家、国内第一家贻贝粘蛋白生产供应商。“这在国外是很难做到的。在瑞典，95%以上的创业型医药小企业，要么死掉，要么卖给如美国那样的大药企，它是很难自己去经营发展的。”

顾铭的经历是江阴“抢人才”的一个缩影。截至目前，通过“暨阳英才计划”等“人才强企工程”，江阴的揽才成绩斐然：已建成诺奖得主研究院5家，院士工作站55个，国家、省工程技术中心148家；全市各类人才总量超过35万人，其中高层次人才近1.3万人。

“对党委政府而言，强服务是本职，优服务是天职。当企业阳光灿烂，发展顺风顺水时，政府要给它服务好，保障好，当好‘店小二’；当企业遇到阴雨天，经营有困难 ，政府要给它提供全天候帮助，当好‘急郎中’。”陈金虎对澎湃新闻说，当前区域之间竞争愈发激烈，过去那种拼优惠、拼资源的老路走不通了，现在要比的是政府职能的转换、市场主体的活力，以及良好的营商环境。

政企关系的“围墙辩证法”

通过有效作为，江阴的地方政府展现出了中国基层政权罕见的政策调控能力。但事实上，其同样也有所不为，并拿捏好了“有为”与“不为”的尺度，将行政行为止步于恰当的边界上。

“对这个边界，政府与企业的共识是：企业围墙外的事情，政府负责做好，不缺位、不越位、不错位；围墙内的事情，企业负责做好，政府不插手、不干涉。”江阴市工商联主席、法尔胜泓昇集团董事长周江对澎湃新闻说。

但周江分析认为，在厘清这个边界的同时，企业通过做好围墙内的事，影响政府的下一步决策布局；政府则通过做好围墙外的事，引导企业进一步做好围墙内的事，“两者之间并非是漠然的楚河汉界，而是形成了良性互动。”

江阴政企关系的“围墙辩证法”，体现出的是“中国式市场经济”的智慧。有关这方面的例子，不胜枚举。

近年，江阴通过制定“围墙外”游戏规则，强化正向的“样板效应”，激励更多“围墙内”的企业和企业家“相互较劲、相互学习、相互追赶”。

在江阴，有个由市委、市政府召开的“重点骨干企业座谈会”，极为企业家们看重。在这个一年一度的大会上，企业家不仅按贡献大小排座次，还将身挂“金牌”接受真金白银的表彰，风光无限。

对于“重点骨干企业”，江阴专门设立了一套严格的评定办法，只有入围的企业，才能获得参加座谈会的资格。以今年为例，入围的门槛是：工业、建筑业企业年入库税金1000万元以上，服务业企业入库税金800万元以上。

无锡市委常委、江阴市委书记陈金虎告诉澎湃新闻，为了抢到座谈会的“入场券”，临近年底时，一些有望入围的企业家往往会再加把劲，希望能在税收缴纳数额上往上“再冲一冲”。

“大张旗鼓地进行表彰奖励，主要目的是激发企业家的雄心壮志，营造尊商重企的浓厚发展氛围。”陈金虎说，一直以来，江阴的企业扶持政策都是看得见、摸得着的“干货”，从龙头骨干企业到高成长性企业、中小微企业，“企业拿着文件一对照，就知道能拿多少奖励。”从2016年以来，江阴已累计兑现产业强市发展资金、政府奖励超过40亿元。

这一“以贡献论英雄”的激励机制已立竿见影。数据显示，2015年江阴全市重点骨干企业总数为312家，2016年增加23家，2017年增加40家，2018年又增加52家，总数达到427家。其中，入库税金1000万元以上的工业企业、建筑业企业，2016年增加12家，2017年增加27家，2018年又增加21家，总数达到287家。

对企业围墙内的事情，政府不插手、不干涉，但在此原则的基础上也要做好必要的补位与引导。这一方面是基于江阴地方党委政府对市场“无形之手”之于资源配置关键性作用的清醒认识，另一方面因为企业是追求微观经济利益的主体，完全凭靠企业家精神和个人力量，其价值取向有时会不可避免地与宏观经济与社会利益相悖，亟须“有形之手”予以纠偏。

官方数据显示，江阴全市土地开发强度已超过40%，远超30%的国际警戒值。作为一个装备制造、电子、化工等产业集中的城市，前些年其产生的危废量也居全省前列，环境压力剧增。

对此，江阴地方政府并未放任企业“自我调节”，而是铁腕出手。2016年以来，江阴累计关停高能耗、高污染、高排放企业233家，

过去三年环保执法处罚总量是整个“十二五”期间的3倍。同时，通过启动“绿色信贷”以及绿色分类评价，倒逼企业走绿色发展之路。

成效显而易见。2018年，江阴完成规模以上工业增加值1253亿元，按可比价计算增长9.4%。城区PM2.5浓度同比却下降了8.3%，降幅位居全省前列。

尽管有“围墙”为界，但江阴也深知，“强政府”与“强企业”的和谐共生不能完全靠默契与自觉。当下的重点是，必须用制度管好政府的“有形之手”，让闲不住的手收起来，让伸得过长的手收回来。在这方面，江阴党委政府一直在探索，最新的尝试是以集成改革试点为契机和抓手，杜绝权力部门的不作为、慢作为和乱作为。

对政府权力，江阴编制了市镇权责大清单，把政府及其工作部门依法实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为全部罗列出来，明确告诉市场政府在管什么、做什么，以此厘清政府和市场的边界，并强化政府责任。通过行政权力的应放尽放、能放则放、充分下放，江阴构建完成了市级和镇（街）、开发区的新型权责体系。

同时建立了“问责机制”，以督查和考核作为推进改革的两个轮子。在江阴市行政服务中心，每一个审批事项从前台受理，到后台初审、审核、办结，再到群众取件，在线监察系统都实行同步监控，审批事项全过程“看得见、管得着”。一旦超出业务办理的承诺时限，系统会亮出黄色和红色的双色警告，并启动相应的追责机制。此外，对党员干部作风和工作实绩，江阴还实行一月一督查、一月一通报，并启用黄牌警告、考核扣分等制度规范责任约束。

科学的制度保障，最大限度地减少了寻租空间和人为干预空间，也极大地减少了企业的各种隐形负担。对于制度带来的“红利”，江苏阳光股份有限公司董事长陈丽芬深有感触。“作为董事长，我差不多有20年没跑过部门了。”她对澎湃新闻坦言，“以前找政府部门办事，往往需要老总亲自出面，现在已经完全不需要。很多部门的负责人我都不认识，但无论是谁，事情一样能办好。在江阴，企业办事不靠熟人，而是靠制度。”

“回溯改革开放41年来江阴政企关系的演变历程，最有价值和最值得借鉴的经验主要有两点：一是无论什么时期，政府都非常有担当，主动作为；二是政府在不断摸索中找到了‘有形之手’与‘无形之手’的结合点，并与企业结成了一荣俱荣、一损俱损的‘命运共同体’，为江阴的长远发展集聚了宝贵的制度优势。”江阴市委党校学者秦泗阳对澎湃新闻说。