一座心桥:打造信访工作的“吉林经验”

2019-08-28 22:00 来源:澎湃新闻·澎湃号·媒体

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文/本社记者 宋韬
2016年年底,《我不是潘金莲》甫一上映,便引爆舆论。这部关于信访题材的影片,引起了社会大众关于信访问题的热议。影片讲述了李雪莲为规避计划生育,与丈夫秦玉河假离婚,结果弄假成真。李雪莲诉请法院认定离婚无效被驳回后,由此层层上告,引发一系列信访经历的故事。
同为“告状”电影,与上世纪末引起法律界热议的《秋菊打官司》相比,秋菊层层上告,反映的问题只有一个,而本片中李雪莲层层上告,反映的问题却从一个变成了一堆,真实展现了当前我国涉诉信访“化解难”的困境。正如原著作者刘震云所言:“一个人撒米,一千个人在后面拾,还是拾不干净。”
现实生活中,由于源头治理的简单化、信访处理目的的短期化、信访案件处理方法的非法治化,类似“滚雪球”似的信访故事更是比比皆是。
社会进入转型期,社会结构和利益格局发生深刻变化,各类新矛盾层出不穷。如何依靠法治思维和法治方式,将涉法涉诉信访问题纳入法制轨道进行实质性解决,成为中央及各级政法部门急需解决的难题。

中心律师在拆迁现场释法说理
一份特殊的营业执照
2014年1月7日,习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出,维权是维稳的基础,维稳的实质是维权,要进一步完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度,强化法律在化解矛盾中的权威地位。
涉法涉诉信访问题,形式上是老百姓的法律诉求,核心是自身的权益保障。必须坚持以法治思维、法治方式解决涉法涉诉信访问题,让老百姓的访求回归法治轨道,让老百姓能维权、好维权、维好权。
党的十八届四中全会明确提出:把信访纳入法治化轨道;建立律师以案释法和逐步实行申诉由律师代理制度。为贯彻落实四中全会精神,中央政法委于2015年6月8日出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》,同年11月10日召开了全国推进此项工作的“济南会议”,开启了以法治思维、法治方式推动涉法涉诉信访改革的新篇章。
按照中央的部署,各地进行了积极大胆的尝试,不少地方的做法已经日臻成熟。而早在2011年前后,吉林省委政法委就提出了借助律师等社会第三方力量化解涉法涉诉信访案件的新路子、新方法。
2010年年末,吉林市律师协会进行换届选举,保民律师事务所主任修保被推选为新一届律师协会会长。一直热心于法律公益服务的修保律师,本着“一定要带领吉林市律师为党委、政府做点什么”的想法,结合自身20多年化解群体访纠纷的经验,2011年年初,在征得吉林省委的意见后,向吉林省人民代表大会提出了《关于成立“信访法律事务评估咨询服务中心”协助党和政府从源头上化解信访问题的建议》,建议成立以律师为主体的专业化民间社会组织参与化解信访纠纷。
此建议得到了吉林省委的高度重视,在省、市两级党委政法委、司法局的大力支持下,由吉林市司法局无偿腾出一层办公楼,由修保前期投入26万元装修并购置办公用品,吉林市信访法律事务服务中心(以下简称“中心”)于2011年4月19日经民政部门批准正式成立,性质为民办非企业(法人)单位。就这样,依托吉林保民律师事务所,全国首家专为信访人提供义务法律服务的民间第三方组织正式成立。
一份特殊的营业执照由此诞生!
很多人不免好奇,这究竟是怎样的一家机构?让我们先从一起闹得沸沸扬扬的群体事件说起。
一件拆迁补偿纠纷案
1985年,吉林市丰满区江南乡兴隆村创办吉林市有色金属加工厂(以下简称金属加工厂)。因部分职工为外地农民工,1989年,金属加工厂为他们兴建了三排平房作为职工住宅,住宅的所有权人为金属加工厂。2000年,企业解散,但20户职工一直居住于此。2010年,丰满区政府因修公益道路对此地规划拆迁,兴隆村村委会告知20户职工搬迁,并不予任何补偿。2011年,兴隆村村委会向丰满区法院提起诉讼,要求20户职工返还房屋。2011年10月,丰满区法院作出民事判决,判决20名被告职工返还房屋。为此,20户职工到省人大信访办、市人大信访办、市委政法委等部门上访,并多次围堵市政府大门,造成较大影响。
2011年11月7日,鞠某等20户职工近四十人来到中心寻求帮助。经过简单交谈后,中心主任修保意识到这是一起事涉拆迁的重大群访案件,立刻组织中心法律专家和律师对20户职工进行集体接访。在接待过程中,中心同志详细解答了诉讼阶段及维护职工权益相关法律规定。因此案系重大群访案件,中心随即向市司法局领导进行汇报。经司法局领导同意,中心三次约谈上访代表并耐心做劝导息访工作。当20户职工承诺不再上访时,修保代表中心与他们签订了《息访代理协议》,并承诺亲自义务为他们出庭。
二审庭审时,修保主任和张龙、吴伟律师义务出庭代理此案,并从原告的诉讼主体资格、双方的劳动关系、我国宪法规定的公民居住权以及法律的公平正义原则等方面发表了代理意见。2011年12月27日,吉林市中级人民法院作出民事裁定书,将此案发回所在区法院重审。区法院于2012年3月22日再次判决20名被告将房屋返还给该村。此后,20名被告依法提出上诉。2012年5月14日,修保主任和中心全体律师第三次义务出庭代理诉讼。
在代理此案的过程中,中心了解到此案所涉拆迁范围是恒山东路与环山路三期项目,正是吉林市南部新城东山区域的基础设施建设重点。吉林市南部新城开发是吉林市“十二五”重大规划建设项目,对招商引资及城市形象有巨大的带动及提升作用,为保证项目顺利进行,市政府专门成立了南部新城建设指挥部。为此,中心同志多次与南部新城建设指挥部协调,对如何化解此项拆迁难题、保障南部新城建设提出了具体可行的建议。
另一方面,此案已经过四次审理,如处理不善很可能会导致这些职工采取过激行为,进而对社会秩序造成严重破坏。其中一位年过七旬的老太太多次表示:“我都准备好了,如果有人扒我房子,我就点上汽油死在这里。”一些上访职工也表示会用极端行为抗法。面对紧迫形势,中心的律师和法律专家多次到20户职工家中走访并现场释法,缓解他们的抵触情绪,并严肃地指出:第一,房屋所有权不属于个人,而属于村委会。第二,土地所有权也不属于个人,而是归村集体所有。第三,吉林市南部新城建设已到关键时期,希望20户职工能顾全大局,确保吉林市“十二五”规划南部新城建设顺利进行。第四,考虑企改历史问题及目前20户职工极度贫困的现状,中心将协调有关部门给予搬迁救助。修保主任和中心副主任甄建国多次与市中级人民法院协调案件,并对处理此案提出了具体可行的实施方案。
2012年5月22日,市中院主持召开了涉案各部门联席会。会议上,中心同志提出参照国有企业职工房改前的拆迁补偿办法,补偿20户集体企业的职工。中心的化解方案得到了各方认可,并决定由中心负责与20户职工协商,由中心以平等民事主体身份与20户职工签订息访救助协议。协议约定中心支付每户息访救助款7万元,20户职工承诺三天内全部迁出,并不再因此事到任何党政机关及相关部门上访。此救助款项由丰满区政府协调财政、民政等部门筹集。此次联席会议的召开,对拆迁矛盾的化解起到了决定性的作用。
5月23日,在吉林市公证处的现场公证下,20户职工与中心签订《附条件息访救助协议》。
5月24日,中心的两位律师到银行办理了建户手续,并携带已起草完成的《撤回上诉申请书》,到20户职工家中,逐户办理搬迁相关手续,各户职工也都争先在《撤回上诉申请书》上签字、按手印,并表示服从原审判决,尽快完成搬迁。
5月25日,市司法局、市南部新城建设指挥部、市中级人民法院、市公证处代表及中心全体成员一同来到拆迁现场,共同监督息访救助协议的履行。中心同志逐户查看搬迁情况、挨家发放救助款,当甄建国来到檀某家把存折交给他们时,檀某一度哽咽落泪。当20户全部搬迁完毕时,职工们还放起了鞭炮,并和现场办公的法官、公证员、相关领导、中心同志一一握手表达感激之情。
此案是一起成功处理的拆迁补偿纠纷案件。实践证明,在党委和政府统一领导下,增强执政为民观念,正确处理改革、发展、稳定三者关系,积极有效加强各职能部门工作配合,就能化解深层次社会矛盾,促进经济社会快速发展。此案的和谐解决,是中心与市中级人民法院、丰满区政府、市公证处、市南部新城建设指挥部等部门相互配合、通力协作的结果,充分发挥了中心在维护社会稳定上的特殊作用,也验证了成立中心这种第三方息访维稳组织的必要性。
六大信访接待工作法
在人员组成上,中心以执业律师为主,聘请从政法单位领导岗位退休的法律专家共同为涉法涉诉信访人提供义务法律服务。经过八年的探索和实践,中心充分发挥第三方优势,积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件,在不断总结和完善的基础上,创立了律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作的六大方法。
首先,是咨询告知法。对于涉法涉诉初访案件,由咨询接待部负责接待、详细解答信访人提岀的各种法律问题,积极引导信访人按法定程序表达诉求。通过对信访人详细、耐心的咨询解答,让信访人了解其主张权利的法律程序和法律依据,从接访源头引导信访人走法定程序解决诉求,劝其弃访信法。对不听劝阻的信访人,通过发放《信访权利义务告知书》,书面详细告知上访人应当用何种方式、到哪个部门依法维权,并告知违法缠访闹访将承担的法律责任和不利后果。
同时,对于长期上访、重复上访,不能通过咨询告知实现息诉罢访的涉法涉诉信访案件当事人,在其承诺不再访的前提下,中心采用签订停访协议法,与其签订义务性信访法律服务协议,用“您先停访,我无偿帮您核查协调”等形式实现代访。在签订协议后,中心指派律师或当事人直接选择中心律师与当事人理性梳理案件,研究法律适用问题,对当事人无法调取的证据,律师以中心名义调取。在搞清事实和法律的基础上,中心对案件进行全面研判,对确实有理的案件与政法部门沟通协调进入法律程序解决;对无理的案件做好明法释理工作,劝其息访;对法律之外、情理之中的要求,与当事人探讨其他可能的解决办法。
接下来,对于能够导入司法程序解决信访事项但生活困难的信访人,在信访人明确表示不再上访的前提下,中心通过义务代理法,免费安排中心律师义务调查、出庭,为其代理申诉。由于中心不是律师执业机构,律师为信访人调查、代理案件,除接受信访人书面委托外,还必须由其所在的律师事务所出具各种证明和函件。对此,中心的做法是对中心受理的信访案件,需要律师代理、调查的,由律师执业的律师事务所办理法律援助手续。这样就解决了律师依法合规参与化解和代理涉法涉诉信访案件问题。
而对于依法应由相关政法部门处理的信访案件,在征得信访人自愿停止上访并签订信访法律服务协议的基础上,通过联动化解法,由中心与相关部门沟通协调,共同化解信访矛盾。经过分析、评议,认为存在执法司法错误或瑕疵的,及时向有管辖权的政法机关提岀法律意见和工作建议,促使政法机关依法纠错补正;涉法涉诉信访案件已经三级终结,信访人诉求具有一定合理性,但通过法律途径无法解决且生活困难的,帮助其向政法机关申请国家司法救助,或者协调相关政府部门为信访当事人解决低保、生产生活急需等实际困难,实现息诉罢访。
同时,对于重大、疑难案件或者长期缠访、闹访的无理访案件,在不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的前提下,中心会采用听证息访法,邀请人大代表、政协委员、法律专家、社会各界知名人士召开听证会,让信访人充分发表意见,由到会的听证人员当面向信访人表述看法和意见,集体调处化解矛盾。为了能让信访人更加信服和信任,中心还聘请已息访的老上访户代表,作为“人民信访听证员”,直接参与信访听证会,倾听信访人的上访理由是否充分、合理、合法,让他们之间相互交流劝解、开导,促使其息诉罢访。
但是,对事涉非政法单位,但又要求政法部门解决困难的涉法涉诉信访案件当事人,比如企业破产改制、土地拆迁、工伤保险医疗等,中心采取救助公证法,与事涉单位协商,先由中心与事涉单位签订“聘请法律顾问协议”,由中心指派律师担任事涉单位法律顾问,事涉单位提供法律顾问费。中心再与信访人达成附条件息访救助协议,并将法律顾问费以救助金的形式给予信访人,最后由公证机关进行公证,使信访人彻底息访。
通过以上六大方法,中心息访工作效果明显。八年来,中心共受理各类涉法涉诉信访案件595件,结案410件,接待法律咨询2100余件、5900余人次,同信访人签订息访服务、代理协议185件,息访人数达3200余人,通过无偿服务为信访人免除律师代理费160余万元。
其中,一些困扰当地政法机关多年的涉法涉诉信访“骨头案”“钉子案”得以有效化解。在参与化解和代理涉法涉诉信访案件中发挥出利益表达、权利救济、矛盾化解的功能,体现了中立的公平性、透明的公开性、依法的公正性和无偿的公益性,走岀了吉林省积极探索依法有效破解涉法涉诉信访难题的新路子。
在吉林市成功经验的基础上,吉林全省9个市(州)已全部建立律师参与涉法涉诉信访工作的平台机构,有30个县(市、区)成立了分支平台,600多名律师参与涉法涉诉信访工作,有力助推了全省涉法涉诉信访形势的明显好转。
回想中心成立之初,曾经历的各种不被理解、不被信任、不被支持的困难,作为中心年轻一代中的骨干力量,目前已是中心副主任的张龙不免有更多感慨。当问起坚持下来的动力时,他笑着说:“既然方向没错,既然已经出发,就要坚持走下去吧。任何通往成功的路上一定会有荆棘,都要经历一些困难。我坚信困难都是暂时的,因为,我做的这件事是于党、于国、于社会、于人民都十分有益的,它的意义不是用金钱能够衡量的。”
90后律师史壮的加入,也为中心注入了新鲜的血液。四年来,他参与了中心上百件信访案件的化解工作。“纵然会遇到很多的不理解,但是,每个案件化解过程中律师辛勤工作的场景和案件妥善化解后信访人露出的真诚微笑,就是对我们工作最大的认可。”他也由最初的排斥心理转变为了对于职业信念的笃定。“我觉得这是一份能够真正体察社会百态的工作,在其中,我不仅提高了专业能力,实现了自己的人生价值,更重要的是,能够有机会为这项公益事业发挥自己的光和热,我希望能一直走下去。”诚然,这是一件维护公平正义、促进社会和谐、保障群众合法权益、提高律师声誉认可度的一举多得的好事。律师不仅要有正义正气之心,也要有社会责任担当。
实践证明,律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作,有效维护了群众合法权益,维护了司法权威,维护了社会和谐稳定。同时也表明,以信访法律事务服务中心这种第三方民间公益性组织的形式参与化解涉法涉诉信访纠纷,是解决信访突岀问题的好方法、好模式、好制度。
我们也有理由相信,有了像张龙、史壮这样有理想信念、有责任担当、有专业能力、有职业情怀的年轻律师的加入,在有效化解涉法涉诉信访纠纷问题上,中心将发挥更加重要的作用。

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