上海发展战略研究所｜谋划“十四五”④全球城市创新战略剖析

【编者按】

创新日益成为全球城市的发展主动力。这不仅是理论体系上的推演，也被一批前沿性全球城市的实践所印证，并进一步引发了理论上关于全球城市核心功能的再认知。上海发展战略研究所“创新视角下全球城市的演化实践及对上海的启示”一文，通过对近年来纽约、伦敦、东京、新加坡等代表性全球城市演化实践的剖析，探寻创新视角下全球城市的新内涵，并进一步理解创新之于上海的战略价值。今天我们发布该报告的第一部分，剖析几个代表性的全球城市的创新实践。

通过对纽约、伦敦、东京、新加坡等城市近年来在规划、政策导向及自身经济结构变化的观察，可以发现，创新已悄然注入这些顶级全球城市功能与动力体系之中。

一、规划怎么看：从资本中心转向创新枢纽

通过对代表性全球城市的中长期战略规划及相关政策梳理，可以看出，近年来全球城市的地位仍依托于其流量枢纽这一根本功能，但应注意的是，流量枢纽的内涵正在经历着从单纯的资本控制能力向综合创新能力演化升级。

1.纽约：从“绿色纽约”到“强大纽约”

2013年，纽约市政府发布了《纽约城市规划：更绿色、更美好的纽约》。在这一面向2030年的规划中，主要侧重于“绿色发展”，即居民生活环境的可持续发展。但在对此规划进行跟踪评估和进一步反思的基础上，纽约市政府于2015年推出了面向2050年的长期发展规划《一个纽约：打造强大而公正的纽约（2015-2050）》。在这份带领纽约市进入第五个世纪的路线图中，突出强调了“维持并不断提升纽约作为全球领先城市的地位”这一核心目标。可以看出，在延续纽约2030年规划重视城市可持续发展的基础上，面向长期的2050规划更加强调了保持繁荣兴旺、平等公正的重要性，并将其作为此轮规划的主导思想。值得重视的是，此轮规划中特别提出了推动落实纽约市经济发展战略的五大关键性支柱，而这五项支柱都直接或间接与科技创新能力的建设息息相关，体现出作为顶级全球城市能力建设的关注点已从金融资本控制能力，逐渐向创新能力及其相关的人力资本、创业环境、基础设施等领域转移。

表1 推动落实纽约市经济发展战略的五大关键性支柱

在面向2050年的纽约规划引领下，纽约市政府的执政理念向扶持企业、发展市场转变。如在打造全球科技“创新之都”的过程中，以美国创新战略等政策法规为纲，制定出自己的科技发展规划，并从资金、税收优惠、财政等多方面加大对创新投入与支持，尤其是基础领域的创新。同时，针对创新型企业当前发展需求，针对人才、资本、空间、社区等领域提出专项政策。

表2 纽约对创新型企业发展面临问题的分析及制定的对策

2.伦敦：规划为经济增长，创新是关键因素

作为英国首都，伦敦经过2000年漫长的发展历程，已从一个跨河港口演变成一个繁华的全球性都市。为促进伦敦实现充满活力的持续发展，历任市长以《伦敦规划》这一不断滚动更新的总体框架，复合大伦敦地区法规，指导经济发展、社会发展以及环境改善三大交叉主题间的协调发展。最新一版的《伦敦规划（2015-2036）》提出了本规划周期内的可持续发展的愿景：伦敦应该成为“具有引领地位的全球性城市——为其公民和企业增加机会，达到最高环境标准和生活质量并引领世界应对21世纪城市挑战。”值得注意的是，此轮规划特别提出了“规划为经济增长”这一战略主旨。规划认为，结合内外部环境分析，要达成经济、社会、环境三大交叉主题的协调发展，唯一谨慎的做法就是为持续的经济增长进行规划，并就此提出了针对伦敦经济发展的一系列政策措施。其中，规划特别阐明了创新是实现伦敦战略目标的关键因素。规划认为，作为首都的伦敦，历来是各种改变和创新的摇篮，将来亦会如此。规划专门提出了“新兴经济带”这一政策框架，并从支持研发、高等教育、产学研合作、创新集群发展等方面提出了政策目标和实施要求，作为市长、各个区及其他相关机构和利益相关者都应遵循的决策导向。

表3 《伦敦规划（2015-2036）》中“新兴经济带”政策框架

在政策框架引导下，伦敦政府从资金投入、促进跨界创新联系、降低要素成本等多方面促进创新发展。如设立创新投资基金、企业融资担保计划、种子企业投资计划、绿色投资银行等多层次财政资金支持补助，并以此吸引社会资本的进入。同时，鼓励本地和外国研究机构、高校和企业的合作，实施了“当地企业合作伙伴计划（LEP）”。考虑到房价持续上涨对国际人才落户的负面影响，伦敦规划针对性提出大力增加住房供应特别是保障性住房的供应。伦敦发展促进署的调查报告显示，当前，伦敦仍然是全球重要的科技投资中心，其吸引的科技投资额，超过任何欧洲主要城市。

3.东京：以科技革新助力城市发展

2014年发布的《东京都长期发展规划》面向2025年，以“建设世界一流大都市”为目标，提出了8项城市发展战略及25项政策方针。尽管规划中并没有单独提出“科技创新”战略，但科技创新已作为实现城市发展目标的重要驱动力被加以重视。在2017年制定的最新一版城市总体规划《都市营造的宏伟设计——东京2040》中，则明确指出面对2040年东京日趋严峻的少子化、高龄化、人口减少等问题，应当积极把握技术革新和全球化趋势为城市发展带来的机遇，推进“新东京”实现“安全城市”、“多彩城市”、“智慧城市”三大愿景。其中，规划特别呈现了“以科技革新助力城市发展”的理念，提出自动驾驶、能源环境、人工智能和信息通讯技术将有助于帮助城市解决发展困境。在此基础上，承载商务和创新两大功能的23区“国际商务交流区”和多摩“创新交流区”被列入发展计划，希望将其打造成驱动东京湾乃至日本经济发展的两大引擎。

在政策制定方面，东京在研发经费投入、产业转型引导和构建创新网络节点等方面尤为重视。如《促进基础技术开发税制》对政府认定的高新技术企业提供多个税种的减免政策，还建立了振兴地方技术的特别贷款制度，高新技术企业可使用低息长期贷款，利息可以优惠10%，而贷款年限可长达25年。在产业转型策略上，东京并没有直接抛弃传统工业，而是重视优势制造业基础上的高端化。2011年提出的亚洲总部特区的政策，为入驻东京市中心区域的外国企业提供大幅度免税额度及优质配套服务，以期将东京打造成亚洲的金融与科技中心。

4.新加坡：研究、创新和创业是创新型城市国家战略基石

20世纪90年代以前，新加坡的研发支出占国内生产总值的比例仅为0.87％。此后，受到外部环境向知识经济转型的影响，新加坡也开始加强知识和创新密集型产业的发展。进入21世纪以来，新加坡构建并逐步完善了适应知识经济和全球化进程、服务国家可持续发展战略、以任务导向和研究联盟为主要特点的创新体系，致力使研究、创新和创业成为新加坡发展以知识为基础的创新型国家战略的基石。近年来，新加坡的科技战略主要体现在以五年规划的形式出台的一系列综合性的科技规划。连续而有效的政策实施，使得新加坡经济在短短的二十多年时间里获得长足的进步，并成功步入研发密集型国家的行列。

表4 新加坡历次科技五年规划内容概要

在最新发布的《研究、创新与创业2020规划》中，新加坡政府提出的发展愿景是：“把新加坡变成一个智慧国家”，进一步提升科技对城市级国家的驱动作用。基于上述愿景，规划所倡导的技术领域都是基于数字技术的，并安排资金优先使用于先进制造与工程（AME）、健康与生物医学科学（HBM）、城市解决方案与可持续发展（USS）、服务和数字经济（SDE）四大领域。在最新公布的新加坡2019总体规划草案中，进一步提出四大门户地区构想，其中，北部和西部门户分别对应新技术创新单元和高科技制造中心定位，同中央区金融中心和东部空港中心共同构筑打造本地枢纽和全球门户。

二、业界怎么做：创新向大都市回归

近年来，上述全球城市中长期发展战略及政策导向的演变，也经由产业界及相关机构的行动，真切地反映到其经济结构及发展成效上。

1.创新要素加速集聚，跨界融合的创新生态圈优势凸显

近年来，纽约、伦敦、东京、新加坡等全球城市经济活动的一大共同特征是研究与试验、发展的投入占GDP比重稳步增长，且同一般城市相比，在促进创新相关的要素集聚与跨界联动方面更具竞争力。如纽约已集聚了全美10%的博士学位获得者、10%的美国国家科学院院士以及近40万名科学家和工程师，同时，拥有涵盖金融、时尚、媒体、出版、广告等领域的299个科技产业组织，形成了良性的科技圈生态环境。又如伦敦，2015年欧洲数字城市指数表明，伦敦在支持科创的排名中高居榜首，研发强度位居首位。再如东京基于跨国公司总部众多的特点，进一步加强了跨国公司的技术、管理与配套服务业不断创新，生产新的服务种类和新的金融衍生品，以满足控制不断延伸和拓宽的全球产业链的需要。新加坡的研发投入自20世纪90年代以来持续增长，研发能力的积累也促进了新的经济活动，聚焦工程技术、生物医药等领域，形成了以联合实验室、行业研究财团等多种形式的新型研发组织，创新生态系统日益活跃。

2.高技术产业比重加大，发展路径各有特色

近年来，几大全球城市在产业结构上也呈现转型趋势，高新技术产业发展迅速，产出和就业贡献不断加大。如美国经济统计局对纽约大都市区的统计数据表明，近年来，尽管金融保险和房地产依然占据主导地位，但位列第三、四的专业与科技服务和信息服务业与之差距已不断缩小，同时，教育、健康、社会服务和文化娱乐等创意类产业也呈现良好发展势头（如图1）。又如东京都产业结构也正经历向高技术产业和信息服务业的转移，同时，在都市制造业内部，电气电机设备和其他轻量化高附加值的制造业已逐步超越传统的化学制品、一般机械等行业，成为现代制造业的主要领域（如图2）。这说明，创新向大城市回归预言正在变为现实，创新活动和高新技术产业已逐步成为体现全球城市活力的重要标志。

注：（1）统计区域是纽约-纽瓦克-泽西城，ny-nj-pa（大都市统计区）；（2）GDP反映的实际GDP产值（以2009年为基准年）,即剔除了通货膨胀因素的实际产出量；（3）产业细分基于2007北美产业分类体系（NAICS）。

资料来源：美国经济统计局

注：数据为实际国内生产总值（2005年平减连锁价格）

资料来源：整理自历年东京都统计年鉴及总务省统计数据。

当然，全球城市的产业结构转型与升级路径也存在一些差异。如纽约和伦敦的第三产业比重高过东京，财富驱动的力量更为显著。纽约的科技服务业以工资计算对纽约民间产业的贡献位居第二，已成为仅次于金融业第二大产业。而近代东京发展主要动力来自于工业化，在其第三产业成为支柱产业后，相比纽约和伦敦还保留有较多的高科技制造业。东京都市圈不通过产业链不同环节的合作构建起基于创新型产业的城市功能链，形成了核心城市—科研城市—工业城市—空港城市的四级产业链。新加坡也明确提出，制造业已经超越了生产和销售，企业要将其知识密集型和服务导向的活动与其核心制造活动放在一起，以优化运营和最大限度地提高生产率。

3.外部效益逐步显现，就业带动与经济稳定器作用加大

与此同时，高技术产业的外部效益也逐步显现，一定程度上担当起拉动就业与应对金融危机稳定器作用。如伦敦近年来专业与科技活动产业部门增加值占比不断上升，带动就业人口逐步超越传统的批发、零售和贸易等主体就业领域（如图3）。

资料来源：根据英国国家统计局数据整理

又如新加坡近年来以高新技术产业为主导的先进制造业一直保持着较高的产出，先进制造业领域也起着经济稳定器的作用，在近年来GDP整体增速下滑的形势下，仍保持较为稳健的增长速度（图4）。

注：弹性系数=现值分行业GDP年度增幅/现值GDP总量增幅

资料来源：整理自新加坡统计局年度经济与创新统计数据。

三、机构怎么评：全球城市内涵从经济实力向创新能级拓展

伴随全球经济的核心联系纽带从“全球生产网络”向“全球创新网络”的升级，聚焦全球城市竞争力的评估体系也正经历着一些变化，新的全球城市竞争力对比体系正基于创新能力在逐步孕育形成之中。

1.核心竞争力方面，创新所占比重逐步加大

早期的全球城市的单项排名，多从城市总体经济实力、企业及各类组织的跨国指数等方面评价全球城市的核心竞争力。伴随经济全球化内涵的不断拓展，对全球城市评估的视角也已经从经济实力为核心向创新、人文、生态等多角度拓展，特别是科技创新能力已为各主流评估所重点关注，创新类指标条目规模也与经济条目日益趋近（如图5）。

注：GPCI-森纪念财团的“全球实力城市指数”（GPCI）,COO-普华永道的“机遇城市报告”；GCI-AT科尔尼的“全球城市指数”；GCCI-经济学人“全球城市竞争力指数”；SCI-ARCADIS的“全球可持续城市指数”。

2.资源配置力方面，走向对“生产-创新”网络的复合控制

回归到全球城市对全球战略性资源的配置力这一根本能力建设上，通过对比反映跨国公司分布的“全球化和世界城市排行榜（GaWC）”和反映城市创新要素集聚配置能力的“2ThinkNow排行榜”榜单变化情况，可以发现，长期处于GaWC网络联系度顶端，呈现典型的基于全球生产网络的资本与价值链管控中心角色的伦敦、纽约、东京、新加坡等全球城市，其创新能力也正在逐年上升。近十年来，几大城市2ThinkNow与GaWC排名差距从几十位日益缩小至并行甚至倒挂（如图6）。在2Thinknow2018年度的最新排名中，东京、伦敦已占据前2，超越了加州的旧金山，纽约紧随其后排名第4。这说明，在全球生产网络向“生产-创新”双重网络演变趋势下，全球城市作为网络节点配置的战略性资源正在不断拓展，并呈现资本中心和创新中心复合化态势。

注：数据值=当年2ThinKnow排名-当年GaWC排名

（作者徐珺系上海发展战略研究所副所长，高级工程师）

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谋划“十四五”系列专栏由上海发展战略研究所联合澎湃新闻·智库报告共同发起，当前上海正在积极谋划“十四五”规划前期思路研究，上海城市未来发展动力在哪里？城市功能和布局如何更好地塑造？城市能级和品质如何进一步提升？面对新一轮发展的重大战略选择问题，上海必须给出自己的清晰答案。