国际卫生大会与国际疫情通报制度的缘起

张勇安

2020-04-01 22:14

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1851年7月,第一届国际卫生大会在巴黎召开,揭开了现代意义上多边防疫行动的序幕。最初的四届大会主要由欧洲城市主办、参会者以欧洲人为主,霍乱是大会唯一重点关注的疫病。尽管霍乱在大西洋两岸都存在,但彼时影响美洲的另一个主要疫病是黄热病。对于美洲国家而言,此次国际卫生大会到处充斥着“欧洲中心主义”的行为令人失望。
19世纪70年代,黄热病在巴西暴发,并迅速传播到巴拉圭、乌拉圭和阿根廷,仅在布宜诺斯艾利斯就造成15000多人死亡。1878年,黄热病更是跨海越洋抵达美国本土,并在密西西比河流域大规模暴发。这种跨区域的流行疫病,让美洲国家意识到必须采取国际措施来抗击。
1880年5月14日,美国总统拉瑟福德·海斯批准了参众两院联合决议,授权在华盛顿特区召开一次国际卫生会议,拟邀请对可能感染黄热病或霍乱的港口具有管辖权的大国参会,针对可能被疫病感染的港口和当地的实际卫生状况,以及航行船舶的卫生条件,实行国际通报制度。美国政府以为,通过建立国际通报制度,可以更有效地监测或预防疫病的传播,在很大程度上减轻因不必要的隔离给国际贸易造成巨大不便和经济损失。
经过前期的积极筹备和沟通,1881年1月5日,第五届国际卫生大会在华盛顿特区开幕,这是国际卫生大会历史上第一次也是唯一一次在西半球举行。来自26个国家的参会代表围绕美国提议的建立国际疫情通报制度,在欧洲维也纳、美洲哈瓦那和亚洲设立常设专门机构来收集流行病信息,把黄热病纳入国际卫生大会重点关注的疫病等议题展开热烈讨论。然而,这一时期欧洲主导的国际卫生大会还在为霍乱的病因学和传播方式争论不休,绝大多数参会者更愿意将黄热病视为美洲的而非欧洲的问题,美国的倡议最终未获通过。
但以此为肇端,国际疫情通报制度开始受到越来越多国家的关注。1885年在罗马召开的第六届国际卫生大会上,建立国际通报机构再次成为会议的重要议题,要求新建的机构能够追踪过境人员,并通过使用信息技术更快地通报霍乱等疫情。经过多次磋商和各方共同努力,晚至1893年在德国德累斯顿举行的第八届国际卫生大会上,针对霍乱病例和各国应对政策的通报制度,第一次被正式写入《国际卫生公约》。
随着《国际卫生公约》的出台和彼时频发的霍乱疫情,如何落实国际疫情通报和信息共享机制成为国际卫生大会必须考虑的问题。1907年国际卫生大会批准在巴黎组建国际公共卫生办公室(IOHP),这是世界上“第一个非区域性的国际卫生组织”,主要负责国际卫生公约的执行,采用流行病学监测、疾病报告等措施,向会员国通报霍乱和鼠疫流行病学信息。1911-1912年的第11届国际卫生大会商定将黄热病列为重点关注的疫病,至此传染性流行病中的“三巨头”相继被纳入国际疫情的监测和通报范围。
国际公共卫生办公室的组建,为国际疫情通报工作的实施提供了保障。然而,第一次世界大战的爆发,加之战时和间战期国际疫情的变化、国际联盟的成立,既有的《国际卫生公约》无法适应新的政治形势和流行病现实,新兴大国和国际组织利用其对流行病信息网络的参与积极谋求区域性的话语权,一定程度上,流行病信息甚至成为帝国主义对外施加影响的工具。
面对新变化和新形势,国际公共卫生办公室既需要重新协调与新旧合作伙伴的关系,诸如美国主导的泛美卫生局(PASB)、国际红十字会联盟(LRCS)、国际联盟卫生组织(LNHO)、洛克菲勒基金会国际卫生委员会以及其他类似组织,又要关注到亚洲、美洲和欧洲新兴国家和政治行为体对国际卫生事务的兴趣和利益诉求。同时还必须注意到,随着流行病学的发展、新检疫措施的出现和信息技术的进步,国际社会对疫病治理的理念正在悄然发生变化。这样,把因时而变且更具可操作性的国际疫情通报工作纳入新的《国际卫生公约》的正式条款势在必行。
1926年5月23日,第13届国际卫生大会在巴黎召开,来自60多个国家和地区的约250名代表参加了会议,会议规模空前。这次会议通过新的《国际卫生公约》,并对国际疫情通报工作的对象、范围和机制进行了调整。公约开篇就明确规定:各国政府在其领土和受影响地区之外发现第一例确诊的鼠疫、霍乱、黄热病病例以及斑疹伤寒、天花的流行时,应立即通知他国政府和国际公共卫生办公室;同时要求每项报告均附有详细信息,包括疾病已出现的地方,日期、来源和类型,确诊病例数和死亡人数,受影响的地区范围以及采取的措施等;国际公共卫生组织在收到信息之后会立即通过享有优先权的电报通知各国政府或卫生部门。可以发现,新公约把斑疹伤寒和天花增列为通报范围,通报的方式更加注重新技术的应用。
以1926年的《国际卫生公约》为法理基础,国际公共卫生办公室负责具体实施的疫情通报制度,奠定了国际公共卫生办公室作为全球流行病信息交换和发布中心的地位,在间战期甚至第二次世界战争期间扮演了极为特殊而重要的角色。就其主要工作而言,可以概括为三个方面:一是积极推进同国际联盟卫生组织的协同合作,制度化地推出疫病发布平台。1926年4月1日正式创刊发行法英双语的《流行病学周报》,由国际公共卫生办公室负责提供信息,国联研究小组负责每周五编发一期,最初主要报告《国际卫生公约》指定的鼠疫、霍乱、黄热病、斑疹伤寒和天花的流行病学数据,其后逐步把脑膜炎、登革热、疟疾等新发和复发的疾病和遏制策略纳入报告范围,并配有长篇的分析文章。后因战争影响无法正常接收到国际公共卫生办公室提供的公报,1942年12月30日《流行病学周报》发布了战时最后一期之后暂停刊行。二是积极把收集到的流行病学信息以优先级方式通知各国政府和其他国际组织,即使是在战时,该工作还持续执行。美国历史学家和前世卫组织官员诺曼·霍华德-琼斯的研究显示,1939年,国际公共卫生办公室共发出181封电报和39封航空邮件;1940-1943年,则分别发出418封、291封、294封和49封流行病学电报,成为各国获取国际疫情信息的重要来源。三是积极创新流行病信息的发布方式。从1939年开始借助无线电台来发布流行病信息,同时第一次采用法语与英语双语来开展工作。这些工作对于国际社会共享流行病学信息,并据此采取措施来应对疫病的跨国流行,发挥了直接或间接的作用。
随着第二次世界大战的结束,全球卫生治理的新时代到来。1948年9月1日,世界卫生组织正式接管包括国际疫情通报在内的全球卫生防疫工作。事实上,正如美国著名国际卫生政策史专家戴维·菲德勒指出的那样,无论国际卫生大会通过的《国际卫生公约》还是现行的《国际卫生条例(2005)》,国际疫情通报制度在其实质性目标或各国用于实现这些目标的框架方面几乎没有改变。换言之,国际卫生大会创设的国际疫情通报制度是现行的全球疫病通报制度的原点,它的不断发展,对于推进世界各国和国际社会的疫病应急管理体系与能力现代化具有重大意义。
(本文原题为《国际卫生大会与国际疫情通报制度的缘起》,作者张勇安为系上海大学历史系教授,微信首发于光明日报社理论部公众号“光明理论”,澎湃新闻获授权转载。)
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责任编辑:蔡军剑
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关键词 >> 张勇安,国际卫生大会,国际疫情通报制度

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