关于完善应急管理法律体系，代表委员有这些建议

全国政协委员、中国安能建设集团有限公司安全环保部部长张利荣——应重构突发事件应对法律体系

“光靠修订《突发事件应对法》已经不能满足形 势需要，必须重构突发事件应对法律体系架构。将《突发事件应对法》修订升级为紧急状态 法（也可称应急法或突发事件紧急应对法），让其 成为一部突发事件应对的领衔法律、基础法律。”

全国政协委员、中国安能建设集团有限公司安全环保部部长张利荣

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“我参与过多次针对突发事件的抢险救援，有时会被信息对接不通畅、进场道路拥堵、物资装备调配不及时、现场组织指挥不顺畅等问题所困扰，其中部分原因是《突发事件应对法》等相关法律法规未明确部门职责或存在空白。”近日，全国政协委员、中国安能建设集团有限公司安全环保部部长张利荣在接受记者采访时说。

结合这次新冠肺炎疫情及以往重大突发事件应对中暴露出的短板，他提出，要系统重构突发事件应对法律体系框架。

将先进经验固化为法律法规

张利荣经过广泛查证发现，我国现行突发事件应对方面的法律，综合的有《突发事件应对法》，单项的有《防洪法》《防震减灾法》《消防法》《传染病防治法》等，还有《生产安全事故应急条例》《突发公共卫生事件应急条例》等法规。

在张利荣看来，这些法律法规较好地为突发事件应对提供了支撑和保障，但由于是不同历史时期单独制定的，未能形成体系，相互之间的耦合协同不规范，系统性、整体性、科学性不足，一些领域至今尚未立法，法律缺项较多。

他认为，从法律本身、实践应用、执行主体三方面来看，现有的《突发事件应对法》均存在明显不足。

从法律本身看，《突发事件应对法》涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，从其形成原因、演化特点、处置措施及应对视角，可以看出四类突发事件之间的差异很大。“《突发事件应对法》为兼顾各类突发事件的共性，导致条文过于笼统、可操作性不强、实用性较差。”张利荣说。

从实践应用看，张利荣认为在此次应对新冠肺炎疫情中，应该起主导作用的《突发事件应对法》却没怎么派上用场。各地所依据的《传染病防治法》及《突发公共卫生事件应急条例》等，也存在短板或不足。《突发事件应对法》在应对自然灾害、事故灾难、社会安全事件时，也存在诸多问题。

从执行主体看，张利荣表示，机构改革后，各级政府应急办被撤销，成立了卫生健康委员会、应急管理部门，导致应对各类突发事件的政府主管部门发生了重大变化，同时，还存在条块职责界定不清晰的问题。

“《突发事件应对法》于2007年正式施行，可在2008年南方雪灾、汶川大地震、舟曲泥石流以及此次新冠肺炎疫情等重大突发事件应对中，主要依靠的是国家组织动员的制度优势，而不是由法律主导全程展开。”张利荣举例说，“这次抗击新冠肺炎疫情过程中，探索形成的分区分级分类的管控方法，要比‘一刀切’管控方法更加科学合理，还有跨地区、跨行业统筹调用应急力量和资源等。这些好做法、先进经验如果能提炼固化为法律法规，必将有助于我们更好应对突发事件。”

制定单项应对法律法规

针对以上问题，张利荣认为，光靠修订《突发事件应对法》已经不能满足形势需要，必须重构突发事件应对法律体系架构。他建议，从总体规划视角，建立“紧急状态法+分类应对法+单项法律法规”的突发事件应对法律体系架构。

“具体来说，就是将《突发事件应对法》修订升级为紧急状态法（也可称应急法或突发事件紧急应对法），让其成为一部突发事件应对的领衔法律、基础法律。”张利荣说，建立分区域、分级别、分类型的紧急状态规制，在法律上授予各级政府为应对本区域重大突发事件发布权限内的紧急状态令，启动应急预案，依法分类别采取有效应对措施，明确各相关部门突发事件应对的法律职责，形成网络化立体化的管控体系，同时保障紧急状态下公民的相应权利。

张利荣进一步表示，在有了紧急状态法这部基础法律之后，可以在它的基础上，制定突发公共卫生事件应对法、自然灾害应对法、事故灾难应对法、社会安全事件应对法等，还可以制定经济金融、网络信息等领域的突发事件应对法律法规。

“在各类突发事件中，每类都包括多个单项类的突发事件，如自然灾害就包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害等，因此可分门别类制定单项应对法律或法规。”张利荣说，“突发事件发生后，地方政府可以从公共安全的角度及时作出决策，同时有了分类应对法和单项法律法规作支撑，应对处置突发事件也会更加专业、高效。”张利荣说，一旦这套突发事件应对法律体系形成，其适用性会更全面、可操作性会更强、突发事件应对会更有序、有效。

全国人大代表、中华全国律师协会副会长刘守民——制定紧急状态法，完善应急法律体系

“通过修法将现有法律体系中关于应对突发事件的法律条款加以梳理整合，针对不同类别的突发事件，从法律层面固化相应的应急预案和应急响应标准。进一步细化紧急状态下政府权力的规定，从紧急状态预警期、准备期，以及紧急状态的宣告 （包括进入和退出）分别制定相应制度。”

全国人大代表、中华全国律师协会副会长刘守民

2007年，《突发事件应对法》颁布施行，标志着我国突发事件应对法律制度的基本确立。经过十几年的实施，该法在应对各种突发事件中发挥了积极作用，但从这次新冠肺炎疫情的应对来看，还是暴露出一些亟待解决的问题。

对此，全国人大代表、中华全国律师协会副会长刘守民表示：“需要尽快以现在的《突发事件应对法》为基础，制定出台紧急状态法，以健全和完善包括应对疫情等在内的各类突发事件的应急法律体系。”

从法律层面固化应急标准

据刘守民介绍，现行的宪法对紧急状态有明确规定，但如何界定突发事件，尚没有明确的法律依据。“一般理解，紧急状态是需要宣布的法律状态，而突发事件往往是一种直接进入的事实状态。新制定紧急状态法，可以完成与宪法的有效衔接。”刘守民说。

“现有法律体系中，属地管理、权力下沉的‘块’式应对和按部门权责上下一条线的‘条’式应对，有很多条款不协调、不统一甚至存在‘打架’的状态，不能有效发挥作用。”刘守民认为，可以通过修法将现有法律体系中关于应对突发事件的法律条款加以梳理整合，针对不同类别的突发事件，从法律层面固化相应的应急预案和应急响应标准。

“如此一来，在突发事件触发预案条件时，政府可以第一时间直接采取相对应的措施，民众也可以根据应急响应级别，采取相应的安全配合措施。”刘守民说。对于应急预案的设置，刘守民建议从法律上规定演练、评估以及更新的方式、频率，从而提升应急能力水平，增强应急灵活性。

制定法律的同时做好普法

为提升突发事件应对效率，刘守民建议进一步细化紧急状态下政府权力的规定，从紧急状态预警期、准备期，以及紧急状态的宣告（包括进入和退出）分别制定相应制度。同时，从立法角度明确紧急权力的行使原则，对相关部门、地方政府的权力加以规范，消除职责不清、权界不明和过度执法的情况。

“这次抗击新冠肺炎疫情也暴露出一些部门、一些地方对现有突发事件应对的法律法规了解不足的问题。”刘守民表示，在制定法律的同时更要做好普法工作。

他希望各地各部门在平时的工作实践中加强对应对突发事件的法律法规积累，在应急演练中，对涉及的法规分门别类加以熟悉，在突发事件来临时，就可做到有法可依、依法行政。

“很多时候，老百姓对应急响应制度不能作出明确反应，这也是下一步要解决的问题。”刘守民认为，现有应急响应制度专业性强，民众在应对突发事件时不能形成直观感受和正确理解，容易产生焦虑，影响自救互救的效率。“这就需要政府给予明确的操作指示，并加大对百姓的应急知识普及宣传力度，让百姓能够快速作出反应，减少对正常社会秩序的扰动。”刘守民说。

全国政协委员、交通运输部原安全总监成平——细化预防预警内容

“现在很多灾难事故发生前是没有预警的，等我们知道的时候，它已经发生了。这就等于敌人已经占领我们的阵地，我们还没来得及吹哨报告敌情，只能匆匆忙忙拿起枪去战斗，必然会造成重大损失。”

全国政协委员、交通运输部原安全总监成平

“《突发事件应对法》已实施十几年，在应对突发事件上发挥了积极作用，但反思这次新冠肺炎疫情的初期应对，《突发事件应对法》有些方面还需要完善。”在今年的全国两会上，全国政协委员、交通运输部原安全总监成平建议修订《突发事件应对法》。

成平表示，多数突发事件在大暴发前都有征兆，有时间周期，只要加以关注和监测，是可以发现或预测出突发事件的发展趋势和严重程度的。“监测和预警是一切突发事件防控的重要环节，也是打好应对战的必要条件，但《突发事件应对法》对预防、预警方面的规定比较笼统，预防、预警的主体责任及预警发布的程序、条件和时机都不够明确。”成平说。

重视前期风险防控

成平建议在修订《突发事件应对法》过程中，应更加注重预防为主，充分体现风险意识和风险防控机制体制建设。“实际上，党的十八届三中全会就提出建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。但是这么多年来，我认为还是停留在管理层或是政府层面，没有真正落实到基层。”成平说。

在成平看来，隐患和风险一旦积累到一定程度就可能暴发重特大灾害事故，这些灾害事故看似出人意料，其实都有一个发展过程。她希望在修订《突发事件应对法》时，必须强调预防为主，构建落实风险防控体系，明确落实主体和落实细则。

《突发事件应对法》第三十八条规定：“县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。”成平认为，该条规定存在职责不清的问题，没有说清楚到底是由政府还是由某一个部门负责收集突发事件信息，专业机构是指哪一类机构也没有说清楚。“到最后没有人收集，也没有人负相关责任。”成平表示，希望能够明确收集突发事件信息的部门。同时，厘清该条规定中上报突发事件信息的公民、法人或其他组织的职责。她认为当前的规定混淆了公民的义务和责任，建议进行修改。

明确预警机制和追责条款

“现在很多灾难事故发生前是没有预警的，等我们知道的时候，它已经发生了。这就等于敌人已经占领我们的阵地，我们还没来得及吹哨报告敌情，只能匆匆忙忙拿起枪去战斗，必然会造成重大损失。”成平说。

在过去的一年里，成平认真研究了《突发事件应对法》《传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规、文件，发现这些法律法规中都提到预警，但都没有明确谁来预警，均是笼统表达，不是各级政府，就是各级政府相关部门。

在成平看来，现行的法律中对于灾难事故预警的责任人、执行程序及执行标准等都没有作出明确规定，造成的后果就是基层没有人落实该项工作，一旦出了事故、发生了灾难也没办法追责。

成平建议，在修订《突发事件应对法》过程中，应明确预警责任人及预警条件和具体指标标准，或根据专家对风险评估的结论等，明确预警流程及运行机制。

“《突发事件应对法》第四十二条将预警级别分为一级、二级、三级和四级，但没有明确预警级别判断的标准到底是什么，应该在什么时间点发布预警。建议补充预警的原则性要求及分级的关键指标项。”成平说。

此外，成平认为《突发事件应对法》关于官员问责制的规定仍然过于“粗线条”。该法第六十三条规定，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。该条规定还列举了八种违法情形。

“但对于哪些人该被问责没有作出明确规定，相关追责程序也没有涉及。”成平说。该条规定列出的第一种违法情形，即未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的，将被追责。“但这也没有说清楚什么样的行为属于未按规定采取预防措施，这就导致具体执行者无所适从。”成平表示，她希望能够进一步细化追责条款，让具体的执行者明白：如果不做哪一件事会被处罚，事件发展到什么程度会受到行政处罚、经济处罚甚至刑事处罚。