上海“十四五”｜如何提升都市圈首位度与加大对外开放

【写在前面】

编制好“十四五”规划，需要把上海未来发展投放到全球、全国发展的大背景下进行重新审视和谋划，找准上海面向全球、面向未来的坐标和方位，从更宽的视野、更新的理念分析上海未来五年发展的机遇挑战以及影响应对。对此，课题组围绕“十四五”国内外环境专题，系统梳理了“百年未有之大变局”等重要论述和研究报告，组织召开了多场专家研讨会，对当前国内外环境的新特征、新趋势进行了研判，并对上海的影响做了初步评估。

本文系“十四五”上海发展的国内环境评估与应对的第二部分。

一、未来五年，中国对外开放格局和基础条件将发生深刻变化，迈向更深层次、更宽领域的全方位更高水平开放需要上海发挥示范引领作用

1、“一带一路”建设预计“十四五”将迎来集中发力期，引领中国加快构筑对外开放新格局

“十四五”时期，面对世界经济格局复杂变化，特别是全球贸易保护主义持续抬头的趋势，中国作为经济全球化的维护者，必然将在扩大开放领域、拓展开放格局上拿出实际行动。回顾来看，改革开放以来，中国对外开放以大力吸引外资、扩大贸易出口，通过承接欧美发达国家产业转移积极参与全球化进程为主；进入“十四五”，站在新的历史起点上，中国促进更高水平对外开放，在自贸区和自贸区新片区等一系列重大改革开放举措，预计中国对外开放的布局重点预计将会有所调整。

其中，以“构建人类命运共同体”为指导，以“一带一路”建设为引领，以亚投行、丝路基金、各类专项投资基金等为平台载体，密切同中亚、中欧、中非等地区合作，同联合国、东盟、非盟、欧盟、欧亚经济联盟等国际和地区组织的发展和合作规划对接，为沿线各国乃至世界经济发展作出更大贡献，预计将成为重要的发力方向，通过聚焦“一带一路”，担当起做国际秩序的维护者、多边主义的践行者和全球治理体系变革的推动者。按照国家发改委发布数据，预计“十四五”期间“一带一路”投资或超20万亿元人民币，在互联互通基础上，进一步带动中国现代服务业、制造业、农业的全方位对外开放。

上海作为服务国家“一带一路”倡议的“桥头堡”，需要在“十四五”及未来一段时期内，能够更加积极、主动、创新的姿态服务好“一带一路”国家战略，通过与自贸区新片区、进口博览会等重大任务和战略平台的充分联动，聚焦经贸投资、金融合作、人文交流、基础设施等领域，切切实实形成能集聚、能服务、能带动、能支撑、能保障的全面开放新高地。

2、“十四五”时期，更加开放的中国将同世界形成更加良性的互动，需要上海通过“城市外交”等方式发挥更大作用、贡献更多力量

当今世界，以城市为代表的非国家行为主体正在逐渐成为全球治理体系变革的新生力量，特别是随着世界城市化率超过50%，与全球联系紧密、拥有独特的政治经济社会资源的超大型城市，围绕展示发展理念、引领生活方式、传递时代精神等方面，“城市外交”等在国际社会中扮演着越来越重要的角色、为全球治理体系变革完善贡献更强正能量、提供更大动力。同时，城市连接全球、参与全球治理的模式也在不断创新，不再局限于原来那种友好城市等概念，更多的开始成为连接国家与国家之间的桥梁和纽带。参与全球治理和制定国际规则“话语权”已经成为展示一个城市全球控制能力的重要内容。因此，“十四五”把上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化和代表国家参与竞争合作的大背景下来看，上海必须要更好地代表中国与世界各国、各大城市建立联系，成为中国引领全球治理体系变革的重要组成部分。

改革开放以来，上海在“城市外交”、“国际交流”、“政策参与”等方面承担了很多工作，但必须要看到，进入“十四五”全新的发展阶段，上海的全球治理能力、话语权和影响力还相对有限，落户的国际组织、举办的国际会议等还有不小的差距。比如，科尔尼《全球城市报告》中排名前4的全球城市，其“商业活动”和“政策参与”均名列全球前十，但上海却在这两个维度上呈现出较强的反差，虽然“商业活动”位列第7，但“政策参与”却排名倒数，使领馆数量、国际组织机构、与国外有联系的本地组织机构、举办的国际政治性会议数量等均落后于其他领先城市，成为制约上海国际影响力和全球控制能力的重要短板。“十四五”时期，上海要更好地“代表中国”，充分展示开放、创新、包容的鲜明城市品格，需要主动和国家战略相对接，围绕全球经济、环境、城市、环保等不同的议题领域，积极开展宽领域、多层次、高水平、全方位的国际交流合作，搭建更多有影响力、吸引力的国际化载体平台，给出中国参与全球治理体系变革的“上海方案”。

3、自贸试验区成为引领中国新一轮扩大开放的核心载体，上海临港新片区肩负重要使命

进入“十四五”，随着中国自贸区经过五批“1+3+7+1+6”的战略部署，已形成了覆盖18个省份，GDP总量占全国的78.7%，人口占全国71.77%，海陆沿边统筹、东西南北中兼顾、由点及面的雁阵型全方位开放新格局。自贸试验区布局的逐步完善，彰显了中国在更大范围、更广领域、更多层次进行差别化制度创新探索的努力和决心，也是更好服务于对外开放总体战略布局的具体体现。从国际看，全球经贸规则发展正转向高水平的贸易投资自由化、数字贸易、竞争政策等领域；从国内看，中国在全球价值链中的地位正处于从中低端向中高端跃升的关键阶段，这意味着自贸试验区未来将承担起更多的职责和使命，特别是在主动服务和融入国家重大战略、更好服务对外开放总体布局中发挥更大作用。

对上海而言，经过“十二五”、“十三五”自贸区建设实践探索，自贸区新片区建设将在前期探索基础上，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易区，寻找差距，以制度创新为核心，打造更具国际市场竞争力和影响力的特殊经济功能区，为中国参与国际规则重构、探索最有国际市场竞争力的开放政策和制度提供“上海样本”。

总体来看，“十四五”期间，上海对外开放面临的外部环境更加严峻复杂，不确定性进一步增大。一方面，上海扩大开放面临的外部经济环境更加复杂，贸易保护主义抬头，可能从贸易领域向投资、金融和产业等领域传导，对上海产业转型和金融中心建设带来不利影响。新一代投资贸易规则孕育重构，对上海引领中国高水平开放和推进压力测试提出更高要求。另一方面，“三大任务、一大平台”为上海推进高水平开放带来重大机遇，也为上海在更高层面、更广领域加大开放力度，进一步拓展对外开放空间，提供了新的机遇。

二、未来五年，中国区域发展格局发生深刻调整，城市和城市群竞争日趋激烈，上海引领提升都市圈首位度面临迫切要求

1、中国区域发展格局将在均衡推进基础上转向“两线四点”的率先发力，而且聚焦核心城市和城市群的趋势会愈加明显

十八大以后，中国经济逐步由高速增长阶段转向高质量发展阶段，相继提出京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、设立海南自贸试验区和自由贸易港、长三角一体化发展等战略部署。这些部署构成了中国开放型经济的新格局。与此同时，中国的区域发展正从东中西部地区全域推进，转变为现阶段的“两条线四个点”重点突破，即一带一路、长江经济带“两线”，京津冀、粤港澳、海南和长三角“四点”。区域格局的变化既是人类活动规律的体现，也是新时期经济发展的需求。联合国世界城市化人口地图显示，随着城市化的不断加深，越来越多的人口集中在“巨型区域”，核心城市和城市群成为既可以合理高效地进行产业布局和要素配置，又可以有效疏解特大城市的人口、交通、环境等问题，从而引领未来竞争的首发区域。

课题组预计，未来五年中国核心城市和城市群规模经济效应将逐步显现，各区域板块将进一步聚焦核心城市和城市群建设，基础设施密度和网络化程度全面提升，创新要素快速集聚，新主导产业快速发展，区域内水平分工带来整体国际竞争力的快速提升，将成为引领中国高质量发展的重要动力源。

2、城市之间竞争更加激烈，上海城市首位度受到较大冲击

当前国内大城市之间的竞争日趋激烈，2018年GDP超过一万亿的城市有16个，人口过千万的城市则有15个，GDP破万亿、人口超千万的城市有10个（上海、北京、广州、深圳、天津、苏州、重庆、武汉、成都、郑州）。2018年深圳市GDP突破2.4万亿，杭州凭借新经济的蓬勃发展，在城市产业与生活信息化、数据化、移动化等多方面处于领先位置。

上海作为全国经济首位城市，地位不断受到冲击。一方面，上海面临区域内城市的竞争。GDP超过一万亿的城市中6个（上海、苏州、杭州、南京、无锡、宁波）处于长三角地区，2个处于粤港澳大湾区（广州、深圳），2个处于京津冀地区（北京、天津）。相较其他两个城市群，上海经济地位受到更多区域内城市的冲击，这对上海树立长三角中心城市地位，强化要素配置能力提出了挑战。

另一方面，上海面临其他区域龙头城市的竞争。2019年上半年上海GDP增速为5.9%，而北京和深圳的GDP增速为6.3%和7.4%，均高于上海。历数纽约、伦敦、东京等国际大都市圈，其核心城市经济体量均处于世界领先水平，原因在于龙头城市的经济体量一定程度上代表了都市圈的经济实力和要素配置效率，因此长三角地区未来和国内外各大都市圈竞争，必然要求上海在经济实力上能和国内外顶级都市一较高下。

3、上海应致力于提升都市圈首位度，以此作为长三角一体化的重要举措

国际经验表明，随着城市化的不断发展，经济首位城市的首位度普遍持续下降，纽约、伦敦和东京等国际大都市均是如此，但这些城市都在国家城市化的深度发展中逐步形成以它们为核心的都市圈，并带领这些一体化发展的巨型区域参与全球竞争。

2018年粤港澳大湾区GDP总量10.9万亿元，占全国12%，GDP超万亿的城市2个；京津冀地区GDP总量8.5万亿元，占全国9%，GDP超万亿的城市2个；而长三角城市群GDP总量则高达21万亿元，占全国23%，GDP超万亿的城市6个，经济体量和大型城市数量均远超其他两个城市群。未来较长时期内，代表中国参与全球竞争的巨型区域将首推发展程度最高的长三角城市群。因此，上海应当致力于提升都市圈首位度，将此作为长三角地区一体化高质量协同发展的重要举措，引领长三角城市群代表中国参与国际要素和资源的竞争。

（本课题报告完成于2019年10月，未包含对新冠肺炎疫情的影响因素评估，特此声明。）