疫论·流动丨流动与治理：差异性与统一性之辩

思想市场的“疫论”专题开设“疫论·流动”子栏目，将在这个子栏目中陆续介绍牛津大学的“疫情与流动”论坛上的文章，该论坛是项飙主持的MoLab (Mobility, Livelihood and Health Lab) 项目的一部分，文章均由项飙策划与编辑，并与《澎湃新闻·思想市场》合作，经项飙重新编选后在本栏目刊发中译版。

【项飙按】

怎么处理差异性与统一性之间的关系，是中国和印度这样的大国永远要面对的难题。新冠疫情再一次把这个问题推到我们面前。我们一方面觉得，这样的疫情必须要有一刀切的政策，否则很多做法贯彻不下去。但是，大家也意识到，不同的人群和病毒的关系不一样，理解不一样，各个地方的自然社会条件也不一样。如果不一刀切，各个群体、各个地方可能会想办法找空子绕弯子，想出各种理由逃避管理。然而，在一刀切的政策下，我们也看到了明显的人和人之间观点上的撕裂，情绪上的对立。

印度在疫情中的反应进一步显示出差异与统一之间的复杂关系。印度中央政府的最初举动是典型的一刀切。3月25号开始的全国禁足，在城市社会得到了相对有效的贯彻，但是同时造成了一系列完全意想不到的后果。饥荒和流动人口大规模的回乡流动给疫情控制造成了新的挑战。到了5月中，印度政府不得不把政策重点从防止人们流动，转移到帮助流动人口回家。一刀切之所以没有成功，正是因为社会里面各个阶层之间的差距太大。一刀切下去，社会各个部分的的反弹完全不一样，社会整体严重失调。

面对这些意想不到的挑战，地方政府和社会发挥了有效作用。邦和邦以下的政府，以及嵌入到特定社会群体中的市民组织，展开了针对本地区和本群体的有效应对。他们可以这么做，是因为他们充分意识到彼此之间的差异性，他们对自己的地方的特殊性有深刻的了解。这些应对策略没有形成统一的框架，但彼此之间也可以互相勾连、协调，在一定意义上形成了自下而上的统一性。这个成为至今印度抗疫当中的亮点。

医务人员在印度巴特那为当地居民做核酸检测

为什么人们在面临共同敌人、面临统一政策的时候，会出现观点和情绪上的对立？一个重要原因是，人们在一刀切下不能够感受到自己对紧急公共事务的参与。人和人之间的互动是根据第三方给定的标准进行的。而对于这个外来的强制性标准怎么理解，怎么落实，彼此的理解不一样。彼此之间的争论，在某种意义上成为人们参与公共事务的主要方式。而由于强制性标准没有协商余地，只在同意和不同意之间选择，从而容易导致对立。在正常情况下，人和人之间关系的构造是需要差异性的。可持续的、有机的统一性需要从具体的差异性里面出来。

大规模的人口流动确实使得差异和统一的关系变得更加复杂。在印度，城市贫民窟的居民在这次疫情中似乎比流动人口受到的冲击少，而且贫民窟居民在平常也比流动人口更有可见度和发言权。这是因为贫民窟居民和政党政治联系在一起，他们可以用自己的选票来和政客讨价还价。政府近年的福利措施（比如房屋改造）不能直接惠及所有贫民，但是给了贫民向政客提出要求的筹码。换句话说，贫民窟和中产阶级、和富有阶层之间的差异性，可以在地方政治中体现出来。而流动人口内部的差异性、流动人口和城市居民的区别，无法通过既定体制表达。

世界各地的研究显示，人口流动在短期不会降低差异性。流动更可能把差异性在空间上密集化，在城市里形成多面向和多层级的差异性。也许正是这个原因，具有高度嵌入性、“超级地方性”、从而具有精准对应能力的市民组织和政策干预变得更重要。

疫情：印度改善人口流动管理的机会

Mukta Naik（建筑师和城市规划师，印度政策研究中心研究员）

为了遏制新冠病毒的蔓延，印度政府于2020年3月25日实施严格的封锁。这一举动在一夜之间暂停了大部分印度人的行动，并引发了一系列意想不到的后果，例如在城市贫民中恶化的饥饿问题，一些农村来的流动人口在高速路上行走回家。这些后果引发了关于人口流动和城乡联系的激烈讨论，并揭示了印度长期回避的有关流动性的社会问题。

本文把封锁状态作为一个思考如何改进对人口流动的管理的契机。借助新冠病毒，我重新审视印度社会的保护架构，如何调整治理流程、并加强国家与社会之间的关系，以应对在非正式经济和高度不平等的经济环境下的流动问题。

严防死守

3月11日，当世界卫生组织宣布新冠病毒成为大流行病时，印度约有50个病例，集中在几个城市。跟随其他国家的脚步，印度于3月25日进入封锁状态。最初设定封锁21天，随后进行了延期，通常是在先前的封锁期结束之时宣布的。一夜之间，印度人发现自己受到严格的行动限制。警察在必要时可用武力关闭工作场所，并强令人们待在室内。印度政府使用《国家灾难管理法》强制执行封锁。根据该法令，新德里可以取代联邦政府的各部、州政府和州灾难管理机构做出决策，并在必要时甚至可以越过现行法律。

这种集中力量解决公共卫生危机的方法可能受中国和新加坡等国家的成功经验的启示。它在民主印度是史无前例的。总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）利用他的政治资本和个人魅力敦促公民遵守。尽管它带来种种不便，但封锁得到了广泛支持。民众普遍的感受是，这种封锁对于遏制致命病毒的传播是必要的。这一看法究竟是否正确，也只有时间才能证明。

印度加尔各答，保安站在封锁街道的栏杆后

意外的后果：经济危机、回乡和饥荒

很明显，在封锁之初，政府的骤然决定产生了意想不到的后果。大量的流动人口沿着高速公路，走回有时数百公里之外的村庄。与此同时，饥荒在全国的城市中变得非常明显。民间社会团体接到了许多求救电话，工人在公益性的社区厨房排队等候要饭。

这凸显了印度城市中早已存在的社会不平等。在印度城市地区，只有不到一半的人（47％）拥有稳定工作，有38％的个体经营者和15％的临时工。但是，即使在有固定工资的人中，超过70％的工人没有书面工作合同。他们的不稳定性与工作的非正式性紧密相关。这种非正式的劳动力非常多样化，严格意义上讲，并不是所有人都属于“贫困群体”这一范畴。值得注意的是，在印度成功摆脱贫困的人中大多数都处于不稳定的中产阶级地位，他们离贫困只差一个健康问题或一个经济冲击。在2001年至2011年之间，虽然生活在贫困中【每天生活费低于2美元（根据购买力平价或购买力平价调整）】的人口比例从35.4％下降到19.8％，但每天收入超过10美元的新兴中产阶级在2011年时仅占人口的3.3％。

为简单起见，我们可以将城市地区的非正式工人分为三大类：第一类是通过包工头招募并从事短期工作的建筑工人和工业工人；第二，服务业的工人，如领月工资的家政服务员、保安、驾驶员、环卫工人；第三，自我雇佣者，销售日常必需品如蔬菜和水果的零售商、家庭工人、小店主等。

印度的城市贫困现象已经受到关注。贫民面临的一些问题有时可以得到临时解决，因为它们是政客重要的“投票银行”。这些“解决方案”是非正式实践的一部分，通过受惠依附和扈从关系来运作，而不是通过对城市的计划和管理方式进行系统的改革来实现。例如，当地政客可以定期向某些街区运送水车，或为某些贫民窟提供驱逐保护，以换取选票。

这次封锁最显眼的群体不是贫民，而是在城市劳动力市场中工作的流动人口。他们没有登记的证件，被所有形式的社会福利排除在外。这些流动人口是谁？为什么直到现在，国家和社会都看不到他们？我们如何理解他们回家的冲动？

人们前往新德里火车站

家作为庇护所：高流动性经济中流动人口的不稳定性

根据2011年的人口普查，印度约有三分之一的人口（约4.54亿）是流动人口。《 2007-08年全国流动人口抽样调查》（最近一次的针对流动人口问题的专项调查）表明，印度约有28.3％的劳动力是流动人口。这一项调查还表明，在印度城市地区，带有技术含量的服务职业（skilled service occupations）是流动人口最集中的领域，在现代和公共服务部门中，有约40％的工作者是流动人口，其次是制造业和建筑业，流动人口分别占38％和32％的。

但是，那些在公路上拼命回家的流动人口是被人口普查等官方数据严重低估的。这些短期流动人口，也称为季节性流动人口或循环流动人口，每次离家几个月，大部分是制造业，建筑业和农业中的低技能工人。外出打工是印度农村家庭追求收入来源多样化的普遍战略。实地研究估计这一群体的数字在4000万到1亿之间。

这些流动人口在城市中停留时间短，并与他们在农村的原籍地保持着紧密联系。他们在城市里没有身份证明文件，他们因此没有资格获得社会福利，不能获得政府补贴的食物或住房。此外，由于他们在户籍地投票，城市里的政客们没有动力去争取把他们纳入福利体系。短期流动人口对经济冲击的直接反应是回家，因为他们与城市的主要关系只是工作关系。在2016年印度的非货币化实验中，情况也是如此。当时政府宣布高面额的纸币在一夜之间无效，把现金从流通系统中排除出去。一时间小生意无法继续，很多流动人口不得不回家。

但是，回家的不只有短期流动人口。由于生计越来越困难，雇主和劳工中介不支付工资，再加上来自房东、杂货供应商和放债人的讨债压力，在城市里长期居住的流动人口也面临困境。4月中旬，当总理宣布延长封锁期限时，民间社会团体开始报道饥饿人数的暴增。热线服务电话和记者接到了越来越多流动人口的求助，请求将他们运送回家。这表明，即使对于在城市中度过了大部分生命的流动人口来说，他们在城市中建立的立足点也不足以承受如此大规模的经济冲击。

印度政府在初期要求各邦为路过的流动人口提供庇护所和照顾，防止他们回家。政府做这一决定，一方面是因为担心流动人口可能成为新冠病毒的潜在携带传播者，另一个动机是需要在城市保留劳动力，以便在逐步解封后迅速开展经济活动。但是到了 5月初，“被困农民工”的数量加大，情况没有缓解，政府终于准许并协助将他们送回家。返乡流动人口成为携带传播者的可能性比此前更高，而企业主对劳动力短缺的担忧也日益迫切。

逆境中的机遇：改善对流动性和流动人口的管理

流动人口问题从未激发像现在这样的政策讨论。这是否可以是改善政策的机会？

如上文所述，短期流动人口一直在印度社会福利体系中被忽视。印度宪法赋予公民境内流动的完全自由，但是在获取社会福利方面，国内流动人口面临的状况与中国的户籍制度很相似。

在印度，从原则上讲，健康和教育是不分地域人人都可以享有的。流动人口可以在各地的公立医院获得医疗保健，流动人口儿童也可以在本国任何地方的公立学校就读。但事实上，很多流动人口还是被排除在外。在大多数邦，政府学校教育用本地语言；因此，在这个语言如此多样的国家，来回流动的儿童会发现，如果学校用的不是母语，他们就很难跟上学习。另一个例子是中央资助的综合儿童发展服务（ICDS: Integrated Child Development Services）计划，旨在追踪0-6岁年龄段儿童的营养，提供免疫和早期教育。该计划面向所有儿童，但由于资金不足，无法覆盖许多流动儿童居住的偏远地区或小型劳工宿舍。

通过公共分配系统（PDS: Public Distribution System ，注：公共分配系统是印度社会福利体系中重要的一部分。在各邦建立平价商店网络，以政府补贴价向印度的穷人提供基本生活所需的食品和非食品。）分发的直接福利（例如食物）则只能在所注册的地区获取。流动人口必须出示特定地点的文件（例如口粮卡和投票身份证）来获取福利，而通常他们没有目的地的文件。为了有资格获得补贴住房或者要享受贫民窟的改造，家庭也必须出示居住证明的文件。

在针对贫困群体的住房改造计划中，参与人群必须证明他们在该地长期居住，这使流动人口很难在城市找到立足之地。例如，德里发展局与私人开发商合作执行的原地贫民窟重建项目，把截止日期从原来的2011年1月修订为2015年1月，即住户必须是在2015年1月以前就住在德里，才能参加这一项目。不能提供这个证明的流动人口不仅没有得到住房修复，反而在这个计划中被驱逐。

这当然涉及到更大的土地使用权和财产权问题；在印度的大都会中心，只有少数特权人口享有正式的土地产权（例如，德里只有四分之一的人口居住在规划好的住宅区）。但是，像重新安家（rehabilitation）这类的政策也确实有一定意义。这给了印度的城市贫民与他们的政客的讨价还价提供了一个渠道。相比之下，在深圳的岗厦和白石洲等城中村的重建中，大量补偿金只付给财产权受官方承认的村民，而流动人口得不到任何补偿，还需要搬到其他地方。因此，对于印度流动人口来说，是否能在城市立足，就和社会福利政策和权利一样，是一个可以谈判，可以在一定程度上争取的问题。

为了应对封锁期间新冠病毒引发的大规模饥荒，一些邦政府已经开始把救助普遍化，即所有需要的人都可以申请，不管登记地在哪里，尽管这是暂时的政策。例如，德里邦政府允许没有配给卡的人通过在线门户网站申请临时电子优惠券。系统会通过手机短信通知申请人领取食物和必需品的时间和地点。此外，该邦还在全市的公立学校中开办社区厨房，发放免费食品。在印度西部的拉贾斯坦邦，公共分配系统也向所有人开放，不需要身份证，为期三个月。为了防止流动人口回家，各邦把体育场馆和社区中心等现有的公共基础设施改装，以安置失去工作和居住地的流动人口。

印度加尔各答的一个社区厨房，厨师烹制食物准备发放给贫苦居民

这些应对措施揭示了一些我们以前从来没有试过的可能做法，它们也呼吁我们应该将成功的做法制度化，例如挨家挨户分发口粮、建立公共厨房和庇护所等。对新冠危机的自发反应行动，也形成了一个流动人口的登记系统。通过SOS电话和在线表格等手段，以前被忽视的群体现在可以进行相对精确的统计和定位。这个系统可以被利用起来，以在中长期内改善邦与邦之间关于人口流动的协调机制，改善中央政府给各邦的财政拨款政策。

去中心化治理

在印度，治理的去中心化主要体现在邦这一层级，再往下没有进一步的分散。邦以下的地区是印度地方行政的基本单位。地区的主要官员，属于印度的公务员系统，他们的主要职责包括保证社会稳定，征集税收，举办选举，在灾难期间分发食品和物资并治理灾难【注：例如，妇女发展和儿童福利部的官员以及国家农村卫生任务从每个村庄选举的公共卫生活动员Accredited Social Health Activist (ASHAs)在追踪返乡者这方面发挥着重要作用。受过训练的公共卫生活动员是连接基层社区和公共卫生系统的中间人】。1992年宪法第73号和第74号修正案规定，印度的基层政府（城市地方机构或若干自然村联合组成的委员会panchayat。注：panchayat潘查亚特是印度农村的基本自治制度，由古代“五人长老会”发展而来，又译作“乡村评议会制度”）负责日常管治，地区执行协调和监督职能。在实践中，地区官员仍然拥有权力，而基层政府的权力不足且参差不齐。村务委员会比小城市的地方机构有更大的自治权。而且权力下放在各邦的执行也有所不同。

尽管如此，印度各邦早在封锁前就对新冠病毒的传播做出了各自的回应。实施全印度封锁后，各邦率先根据自己的情况调整中央决策。无论是在城市维持流动人口还是在原籍村庄隔离返乡居民，区政府、市政府和村务委员会（第三级或地方政府）都在当地积极地抗击流行病。

从3月初开始，当从武汉返回的学生被检测为阳性后，印度喀拉拉邦便开展了详细的接触者追踪和隔离策略。目前该州在把新冠病毒曲线压平的同时还能够安置外地人口，确保他们在封锁后能够重新就业。

早在3月中旬，东部奥里萨邦就向归国的流动人口提供了15,000卢比的补助以供他们自我隔离。在贫穷的努阿帕达（Nuapada）地区，Lokadrusti等非政府组织和村务委员会向当地监护人提供资金，用来照顾父母因封锁而滞留他地的留守儿童。

为了回应各邦政府日益增加的压力，内政部最终允许印度铁路公司运营特殊火车，将滞留的流动人口运送回家。为了做好准备，奥里萨邦（Odisha）授权并资助了村务委员会对来自印度其他地区的回乡流动人口进行测试和隔离。在印度人口最多、也是最贫穷的邦之一北方邦（Uttar Pradesh），村务委员会的任务是建立详细的返乡流动人口数据库，以制定工业计划，创造当地就业。

在中国，中央-地方关系的本质是等级制的，但印度却赋予各邦相当大的权力，因为它们有独立的民主授权。虽然中央下达的《国家灾难管理法案》重新平衡了部分权力，但事实表明，流动性的治理还需要高度有效的地方回应。

为了缓解封锁，印度采用了区别对待的做法，受疫情影响较小的地区可以多增加流动性。尽管中央有统一的指导方针，各邦和地区在方法上仍存在差异。有些邦选择开放尽可能多的经济活动，而另一些州则采取更为保守的方法。这些差异，考虑到经济是在各邦之间紧密联系的，需要我们超越行政边界、有更开放的空间意识的管理办法。

新德里附近的流动商贩

嵌入式公民社会和“超地方性”的反应

和中国的居委会类似，印度的居民福利协会逐渐成为国家在应对疫情的耳目，而政府志愿者（像中国一样，通常是在职和退休的干部）成为在基层的腿（feet on the ground）。同时，印度地方政府还求助于扎根于城市贫民窟的民间社会团体，为失去生计的人们提供救济。

嵌入式公民社会和“超地方性”的反应非常重要，是因为各个人群和各个地方的具体情况、具体需求都不一样。只有深入的地方性的对策才能有效。比如，在与德里接壤，人口为150万的古尔格拉姆（Gurugram），封锁让我们看到许多原先不为人知的关于流动人口群体的事实。比如，流动人口不仅居住在城市密集的非正式聚居区，而且还居住在城市外围，邦际公路和森林里面。各个流动人口群体的需求都不相同，家政人员凭借雇主的预付款在最初的几周中幸存下来，但是日结工人们需要在他们停止工作的那一刻获得补助。居住在没有烹饪设施的住房中的单身男性流动人口依靠社区厨房生存，而流动人口家庭则明显倾向于要生的食品自己做饭。只有来自于工会、非政府组织、社会积极分子和社区领袖的扎根性知识，才能对这些不同的情况做出正确的反应。

因此，政府与民间社会之间强有力的伙伴关系可以改善对流动人口的治理。正如部分邦政府正在尝试做的那样，这些措施也可以帮助管理非正式市场。例如，流动人口没有与房东签订租金合同；因此，如何确保居住权的稳定、房租的合理，和服务的质量是一个挑战。让市民社会有效调合地主-房客-国家三方关系的制度安排是一个可以努力的方向。

改善流动管理的新机会

危机总会带来意想不到的教训。作为研究印度流动人口的学者，令我感到失望的是，宣布封锁之前，没有人预先提出并考虑流动人口的脆弱性。但同时，我对地方政府的及时介入和提供扶持的敏捷性和人性化感到欣喜。他们的举措减轻了危机的规模和严重程度。

在印度，新冠危机使那些支撑全国农业、制造业、建筑业和劳动密集型服务业的流动人口工人获得了可见度。目睹他们的饥饿，绝望和死亡，社会不得不面对他们的边缘地位，并重新考虑现有的社会保护和治理框架。

因此，这场危机呈现了可能的解决方案以及，但愿有执行困难而漫长改革的政治意愿，如普及获得补贴的食物、公共医疗保健和住房的渠道。它揭示了地方政府的潜在能力，凸显了地方机构在收集信息和采取适当对策方面的重要性。

但它也强调中央政府需要：（a）明确目标并提供运作框架，指引地方决策；（b）促进区域间合作，以实现必要的货物，服务和人员流动；（c）形成反馈机制，可随着时间的推移改变、改善应对措施。

大家都认为这次的流行病将与我们共处更长时间，因此这些早期的教训可以为今后中期和长期的决策和应对提供信息。这些教训让我们看到，许多短期应对措施有可能产生意想不到的后果。例如，废除长期的劳工法规在短期内可能有利于工业快速复苏，但从长远来看，劳动力的进一步边缘化可能会抑制迄今为止推动印度劳动力市场发展的流动性。

对于未来，我们还只能推测。但如果印度能认识到流动性对其经济发展、文化交融和国民身份认同的重要性，她可以利用当前的危机作为试炼，形成新的自下而上、地方性的流动管理方法。