从洞朗到加勒万河谷：警惕中印边界问题的三个改变

【导语】在当前全球深陷新冠疫情影响，中美关系恶化的背景下，巩固我国与周边国家的关系，进一步推进“一带一路”高质量发展更显重要。北大区域与国别研究院推出系列新芽沙龙“疫情下的中国与周边国家关系”，邀请国内外近四十名青年学者，从跨学科的角度，探讨当下中国与部分周边国家关系的突出特点，面临的问题，并提出应对之策。我们希望这个系列的文章能够引起大家的接续思考，将想法转化成文字，给本专题投稿。

2020年6月15日晚，中印两国的前线人员在加勒万河谷发生肢体冲突，造成人员伤亡。这是1975年以来中印边境对峙中首次出现人员伤亡。[1]2017年6月至8月，中印两国还曾在洞朗地区发生过对峙。三年中发生两次严重对峙事件，其背后的原因值得关注。在保持与印度沟通对话、和平解决边界对峙事件的同时，中国必须对中印边界问题可能出现的一些变化给予足够的重视。洞朗地区和东拉达克地区的边界对峙事件，本质上反映出中印边界问题正在经历的三个变化，这些变化对中印边界问题的“现状”乃至中印关系的发展都有重大影响。

中印双方在边界地区的实际力量对比可能会发生变化

在加勒万地区发生暴力冲突之后，中国外交部指出印方“蓄意挑起事端，试图单方面改变边境管控现状”。[2]而印度外交部发言人则叫嚣“暴力对峙是中国方面单方改变现状所造成的后果”。[3]这里所说的“现状”实际上有两层含义，其一，指的是对方越过了自己所认知的实际控制线；其二，则是指对方的某些行为片面改变了争议地区的力量对比。从目前的形势来看，第二层含义，即双方在边界地区的力量对比变化，是中印边界对峙多发的一个重要原因。

争议边界地区的“现状”并不单指实际控制线，争议地区的很多改变都可以被视为对“现状”的改变。美国研究边界问题的专家傅泰林（M. Taylor Fravel）曾指出，国家在边界争端中之所以采取对抗姿态，是因为其在争端中的“议价能力” （bargaining power）降低。一个国家在边境冲突中的“议价能力”由两方面构成：国家实际控制的争议领土面积大小以及国家在争议地区针对对手的军事投送能力。一些军事行动会让对手认为自己在争议地区的“议价能力”相对下降，这些行动包括：在争议地区增加军队部署、在争议地区修筑防御工事、在相邻地区开展军事行动、针对该地区开发出了新的作战能力。此外，一些政治行动也会让对手认为自己在争议地区的“议价能力”相对下降，其中就包括在争议地区进行道路修筑等基础设施建设活动。[4]由于基础设施建设的修建会增强，因为基础设施建设的修建会增强国家对争议地区的实际控制能力，同时也能提高军事投送能力。因此，在本国所控制的争议地区修筑道路等基础设施的行动，也会导致对手认为自己在争议地区的“议价能力”相对下降。中印在洞朗的对峙以及此次在东拉达克地区的对峙，起因都是由于对方的道路和桥梁修筑行动被对方视为是一种企图改变“现状”的行为。

然而，在中印边界地区，近年来一直企图改变“现状”的正是印方。多年来，印度政府一直期望改变争议地区的力量对比。印度在边界地区部署的军力规模已经远大于中国在边界地区的军力部署。中国虽然在整体军事力量以及投送能力方面占据相对优势，但在边境地区兵力部署上的劣势会在突发状况下给中国的边境安全带来巨大风险。此外，印度在实际控制区的基础设施建设一直都在加强。这些基础设施建设能够有效的提升印军在争议地区的军事投送能力，进而加强印度对争议地区的实质控制。

最近在东拉达克地区的对峙，起因就是印度在实控区的基础设施建设。在加勒万地区，此次引发争端的就是印度“斗拉特别奥里地” （Daulat Beg Oldi, DBO）公路的修筑行动。一些关于边界地区卫星图像的研究显示，印度在 “斗拉特别奥里地”公路沿线还设置有一些军事基地。[5]印方的这种行为本质上就是为了改变争议地区的力量对比，是一种改变“现状”的行为，因此中国理应对此表示坚决反对。5月份之前中国军队并没有出现在该地，而是印度最近在实际控制线附近的建立据点并修建道路进行补给之后，中国军队才开始进入河谷地区。[6]6月19日，中国外交部发言人在当例行日记者会后也谈到：“今年4月以来，印度边防部队单方面在加勒万河谷地区持续抵边修建道路、桥梁等设施。中方多次就此提出交涉和抗议，但印方反而变本加厉越线滋事”。[7]同样，2017年的洞朗对峙看似起因于中国人民解放军的工程人员在洞朗地区建设一条可通行汽车的公路。然而，在边境线印方一侧的基础设施也在过去几年里得到了很大的加强。中国外交部曾指出：“过去几十年来，恰恰是印方在中印边界锡金段大量修建设施，大量部署军队，甚至在有些地方骑线、越线修建碉堡等军事设施，不断地改变边界地区的现状”。[8]

为什么近年来印度在边界地区的基础设施建设突然得到加强？其背后一个重要的原因在于莫迪领导的BJP政府上台以后，印度中央政府对边境地区基础设施建设给予了更多的重视。《印度斯坦时报》2020年6月22日发表的文章坦言：“在过去数十年里，之所以会在东拉达克的特定敏感区域经常出现对峙，是因为随着印度在该地区基础设施水平提高而使印军巡逻次数增加所导致的结果。过去，由于印度的经济水平落后中国，因此在边境地区的基础设施建设水平也与中国有很大差距。而莫迪总理上台以后，一直加速提高印度在边境地区的基础设施建设水平，以减少差距。[9]2014年7月，莫迪政府批准边境公路组织（Border Roads Organisation）在距离实际控制线空中距离100公里范围内建立公路网。这项措施的重点是取消先前中央政府和官僚机构在该问题上制定的一些繁杂程序。后来，这一政策扩大到所有与边界安全有关的基础设施，如边境哨所、泛光灯、围栏等，所有的这项目都由内政部的中央准军事组织执行。莫迪政府还赋予边境公路组织总局长更大的自主权，为中印边境地区66条重要的公路建设扫清障碍。此外，印度政府还采取了一些措施提高基础设施建设效率，比如在2017-2020年大规模采购现代化建设设备。从2017年起，还加强了对建筑设备和材料的空运，在一些修筑行动中还经常使用支奴干直升机”。[10]

根据印度边境公路组织的统计，2008-2017年，印度在中印边境地区每年的道路平整切割约230公里；但在2017-2020年之间，这一数字已经增加到每年470公里。同样，2008-2017年，路面铺装速度为每年170公里；但在2017-2020年，路面铺装速度已提高到每年380公里。2008-2014年，只有一条隧道建成；而2014年至2020年，已经建成了6条隧道。此外，约19条隧道的建造工程亦在进行中。在2008-2014年期间，建成了7270米长的桥梁；而在2014-2020年期间建成了14450米的桥梁。2008-2014年，边境公路建设3610公里；2014年至2020年，边境公路建设4764公里。[11]这些数据充分说明了，近年来边界地区的“现状”改变，很大程度上是由于印度方面对争议地区的基础设施建建设投入正在迅速增长。

目前需要面对的现实是，印度在实际控制线一侧的物质能力已经有了显著提升。今后，随着中印两国综合国力的提升，在边境地区的基础设施建设活动势必也会增加，未来两国因为此类问题而产生摩擦和对峙的可能性也会相应升高。因此，如何在对峙高发的常态下避免冲突升级，同时又要有效效遏制印度单方面改变现状的行动是未来中印边界面临的难题。

现有边界条约对边界地区军队互动模式的约束力可能会降低

自1962年中印战争之后，中印两国数次发生边界对峙的重要原因之一就是印度对实控线的认知错误。在一些地区，印度所自认为的“实控线”已经处于中国的实控线后方。这种实控线认知差异，在有的地方是大概只有几米，但在有的地段可以有数公里远。[12]

由于对实控线认知的差异是双方发生的摩擦和冲突的重要原因，因此为了减少冲突，一个合理的推论是需要就实控线竟可能达成共识。事实上，中印双方其实也曾尝试通过谈判划定实际控制线。但是，双方在实际控制线问题上分歧巨大，划定实际控制线并不比划定正式的边界线容易，因此实控线问题暂时无解。为此，中印双方只好将重点放在管控上。就边界问题，中印之间签署了《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》（1993年）、《关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》（1996年）、《关于解决中印边界问题政治指导原则的协定》（2005年）、《关于建立中印边境事务磋商和协调工作机制的协定》（2012年）以及《中印边防合作协议》（2013年）。值得庆幸的是，这些条约在最近的数次边境对峙中都发挥着极强的约束作用。即使在此次东拉达克对峙中，在6月15日晚的伤亡事件前后，双方也能依照相关条约开展对话。

1993年的协定规定“在两国边界问题最终解决之前，双方严格尊重和遵守双方之间的实际控制线。双方的一切活动不得超过实际控制线。如果一方人员越过实际控制线，在另一方提醒后，越线人员应立即撤回到实际控制线本方一侧”。[13]1996年的协定则对中印双方在争议地区的军队部署规模、军事演习通报、飞行器在控线附近的飞行规则、实控线附近的鸣枪爆破规则、实控线地区双方军事人员的交往与合作、自然灾害等无法避免情况下的越境行为等细节问题做了进一步规定。[14]2005年的协定则强调 “边界问题的分歧不应影响双边关系的整体发展”以及双方应“对各自在边界问题上的主张做出富有意义的和双方均能接受的调整，一揽子解决边界问题”。[15]2012年协定在重申签署几个协定的基础上，建立了旨在促进双方外交和军事官员、边境地区军事人员和机构的“边境事务磋商和协调工作机制”，该工作机制不承担探讨边界问题解决的方案（边界问题解决方案由中印边界问题特别代表会晤机制承担），重在解决边境地区的实际事务，并定期每年举行二至三次磋商。[16]2013年协议则是以法律的形式把一些好的做法和经验肯定下来，确定为双方今后处理类似情况的要求和规范。[17]

正是得益于上述条约的约束，中印边境才能在数十年的时间里未曾发生过交火事件，在发生对峙事件之后也能够确保双方拥有畅通的沟通渠道。这也是在最近东拉达克的对峙中，虽然出现肢体接触式的暴力冲突，但双方却没有发生交火的原因。在此次对峙中，中印双方其实早在6月6日就举行了“军长级会晤”，并就缓和边境地区局势达成了共识，随后双方还通过现场指挥官会晤商定分批撤军事宜。[18]即使在加勒万的冲突之后，6月22日至23日，中印双方依然举行了第二轮军长级会谈，同意采取必要措施推动事态降温，共同致力于促进边境地区的和平与安宁。[19]由此可见，在加勒万暴力冲突之前，双方的互动行为依然在条约的约束范围之内；而在事件之后，双方按照条约设置的沟通渠道依然畅通。

然而，目前的问题在于伤亡事件发生之后，印方是否还愿意继续遵守现有条约的约束。在加勒万事件之后，一些印度媒体援引军方或政府内部消息称，印度在实控线的前线部队可以自行评估形势，采取必要的措施进行反击。[20]虽然，释放这一讯息可能是印度政府在面对国内民族主义情绪时需要对外展示一种强硬姿态。但是，如果印度军队在边界地区使用武器的限制被解除，那么1993年和1996年条约实质上就被破坏了。印方的这一举措如果实际执行，将有巨大风险，边界问题的不可控性会大幅增加。更为重要的是，随着印度在边界地区部署的军力日益增加、基础设施建设水平日益提高，印度有可能部分的脱离条约限制，如在特定地段提升驻军规模、将越线巡逻常态化等，进而在边界地区制造有利于印度的既成事实。

未来，从务实的角度出发，中印边界对峙的解决方向依然是依靠边境条约管控冲突。在面对新的挑战时，中印双方需要的是更加详细的边界管控条约作为约束。未来的条约应当对双方武装部队之间的巡逻规则、相遇规则以及肢体接触式的暴力行为进行更加详细和规范的约束。

边界问题可能会在未来一段时期内成为中印关系的核心问题

中印两国自上世界80年代以后对边界问题的基本态度是希望边界问题不影响中印两国关系发展的大局，两国应当更多的关注其它重要的双边合作与发展议题。然而，在伤亡事件发生之后，印度国内的民族主义情绪十分高涨，在面对国内听众时，莫迪政府面临着很大的压力。2014年，莫迪领导的BJP在大选中获胜，是30年来第一个在人民院获得超过半数议席的政党。虽然，莫迪领导的BJP目前在议会占据绝对的优势地位，面对其它政党利用边界问题对其进行施压时有一定的韧性；但是BJP的执政基础十分依赖持“印度教民族主义”思想的选民群体，在边界问题以及对华问题上任何的“软弱”表现会对BJP的执政基础造成损害。因此，从实际政治利益出发，可以预见今后一段时期内，印度在中印关系的其它议题上态度会更加不积极。目前，在边界对峙问题上，印度解决问题的思路依然是要逐渐淡化冲突，和平解决问题。但在其它战略问题上，印度可能会采取对中国更加消极的态度。未来，中印边界问题在暂时无解的状态下，边界问题势必有可能成为影响整个中印关系的核心问题，对其它中印关系可开展合作的方面造成负面影响。

近年来，印度方面的一些倾向也值得中国给予足够的关注。首先，印度在处理与巴基斯坦的争端时，手段日趋激进和极端。印度愿意冒着与有核国家进行全面战争的风险下，实施了针对巴基斯坦的越境军事打击行动。中国需要警惕印度的这种行为模式，对边界地区的印度军事冒险行动进行有效威慑，对任何形式的武力试探给予坚决的反击。其次，近年来由于中美关系摩擦不断，美国对外战略中的反中倾向越来越明显。而同时印度与美国在防务、安全、经济等战略问题上的合作则在不断加深。但印度外交战略具有一定的独立性，目前并不能判断印度已经完全倒向一个“遏制”中国的联盟。但是，加勒万事件发生之后，是否会促使印度战略上更加倾向美国值得密切关注。印度在战略层面上的行动需要中国警惕，避免印度利用边界问题在战略上牵制中国。

同时也需要注意到，虽然印度面临着新冠疫情无法缓解、经济下滑严重等国内问题，但挑起边界冲突或是使边界冲突扩大升级并不能使现任政府获得相应的国内政治收益。大量关于“聚旗效应”和利用国际危机“转移注意力”的实证研究证明，在很多案例中国际危机并不能为领导人带来显著的政治收益。国际危机能否转移国内听众的注意力也取决于危机的性质、国内的政治形势、媒体的报道等因素。[21]对于印度来说同样如此，边界冲突的升级未必符合印度现任政府的利益。

目前来看，挑起与中国的边界冲突或者将冲突升级也并不符合印度的国家利益。如果边界冲突升级，等于是让印度站到了与中国对抗的最前线，让印度承担巨大的国家安全风险。当前，印度政府最希望的还是在当前的国际格局中左右逢源，为印度谋取最大的实质利益。对于中国来说，也一直奉行与邻为善的外交政策，希望能与同为新兴大国的印度实现共同发展与繁荣。因此，边界争端的升级并不符合两国利益。2020年6月19日印度就中印边界问题召开的跨党派大会，莫迪在大会的电视讲话的结束语中说到“没有人入侵我们的边境，也没有人正在入侵我们，也没有任何一个边境驻所被占领”。莫迪的讲话与先前印度外交部对中国“越过实际控制线并在加勒万地区设立建筑物”的指控完全相悖。随后，在舆论压力之下，总理办公室将莫迪的言论解释为总理想表达的是正是由于“印度士兵在加尔万挫败了一次‘越界企图’，才使得印方实控线一侧没有出现中国军队”。[22]抛开印度领导人面对国内听众所做的解释，至少可以从莫迪的言论看到两个信息：其一，中方早先对印度的指控完全有理有据，加勒万地区的暴力事件并不是由于中方的“越界”造成的，责任在印方；其二，相信莫迪早先讲话的一部分初衷是为了淡化国内的民族主义情绪，希望媒体停止渲染所谓的“中国入侵”。

1988年拉吉夫·甘地访问中国时，两国同意“通过和平友好方式协商解决边界问题。在寻求双方都能接受的边界问题解决办法的同时，积极发展其他方面的关系，努力创造有利于合情合理解决边界问题的气氛和条件”。[23]多年来，中印两国的领导人会面时都一直重申这一原则。在洞朗对峙之后，中印两国元首于2018年4月在武汉举行了非正式会晤。在会晤中，双方同意“中印要妥善处理和管控分歧，在尊重彼此关切和愿望的基础上，以成熟和智慧的方式、通过和平协商处理分歧问题。要通过两国边界问题特别代表会晤机制，寻求公平合理以及双方都能接受的边界问题解决方案。两国军队将加强信任措施建设和边防交往合作，保持边境地区和平与安宁”。[24]希望在此次东拉达克对峙事件结束之后，印度能够像从前一样够通过沟通对话重回正轨，将中印边界问题置于两国关系中一个恰当的位置之上，避免边界问题成为中印关系积极发展的障碍。

 （作者：童宇韬，北京大学国际关系学院博士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考资料：

[1] Panda, Ankit. A Skirmish in Galwan Valley: India and China’s Deadliest Clash in More Than 50 Years The Diplomat, June 17, 2020. Available from https://thediplomat.com/2020/06/a-skirmish-in-galwan-valley-india-and-chinas-deadliest-clash-in-more-than-50-years/.

[2]中华人民共和国外交部：《2020年6月19日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，2020年6月19日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1790422.shtml。

[3] Official Spokesperson's Response to Media Queries on the Situation in the Western Sector of the India-China Border. Ministry of External Affairs, Government of India, June 16, 2020. Available from https://www.mea.gov.in/response-to-queries.htm?dtl/32761/official+spokespersons+response+to+media+queries+on+the+situation+in+the+western+sector+of+the+indiachina+border.

[4] Fravel, M. Taylor. "Power Shifts and Escalation: Explaining China's Use of Force in Territorial Disputes." International Security 32, no. 3 (2007/2008): 44-83.

[5] Ruser, Nathan. Satellite Images Show Positions Surrounding Deadly China–India Clash Australian Strategic Policy Institute, the Strategist, June 18, 2020. Available from https://www.aspistrategist.org.au/satellite-images-show-positions-surrounding-deadly-china-india-clash/.

[6] Ruser, Nathan. Satellite Images Show Positions Surrounding Deadly China–India Clash Australian Strategic Policy Institute, the Strategist, June 18, 2020. Available from https://www.aspistrategist.org.au/satellite-images-show-positions-surrounding-deadly-china-india-clash/.

[7]中华人民共和国外交部：《2020年6月19日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，2020年6月19日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1790422.shtml。

[8]中华人民共和国外交部网站：《2017年7月6日外交部发言人耿爽主持例行记者会》，2017年6月30日，http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1475878.shtml。

[9] Dhasmana, Anil. India’s Infra Push Behind Chinese Aggression HIndustan Times, June 22, 2020. Available from https://www.hindustantimes.com/india-news/india-s-infra-push-behind-chinese-aggression/story-hoelKGmwoTdiCkaTGupuPL.html.

[10] Dhasmana, Anil. India’s Infra Push Behind Chinese Aggression HIndustan Times, June 22, 2020. Available from https://www.hindustantimes.com/india-news/india-s-infra-push-behind-chinese-aggression/story-hoelKGmwoTdiCkaTGupuPL.html.

[11] Dhasmana, Anil. India’s Infra Push Behind Chinese Aggression HIndustan Times, June 22, 2020. Available from https://www.hindustantimes.com/india-news/india-s-infra-push-behind-chinese-aggression/story-hoelKGmwoTdiCkaTGupuPL.html.

[12] Guruswamy, Mohan. India Vs China: Is Give and Take Still Possible? Deccan Chronicle, June 10, 2020. Available from https://www.deccanchronicle.com/opinion/columnists/100620/mohan-guruswamy-india-vs-china-is-give-and-take-still-possible.html.

[13]中华人民共和国外交部：《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》，1993年9月7日，

https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t6052.shtml。

[14] 中华人民共和国外交部：《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》，

https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t4962.shtml。

[15]中华人民共和国外交部：《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于解决中印边界问题政治指导原则的协定》，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531876880887.pdf。

[16]中华人民共和国外交部：《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于建立中印边境事务磋商和协调工作机制的协定》，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531877006191.pdf。

[17] 中华人民共和国中央人民政府：《外交部发言人就中印签署边防合作协议等答记者问》，2013年10月24日，http://www.gov.cn/xwfb/2013-10/24/content_2514527.htm。

[18]中华人民共和国外交部：《2020年6月19日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，2020年6月19日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1790422.shtml。

[19] 中华人民共和国外交部：《2020年6月24日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，2020年6月24日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1792042.shtml。

[20] Peri, Dinakar. Ladakh Face-Off | Armed Forces ‘Given Free Hand’ to Respond to Situation at Lac The Hindu, JUNE 21, 2020. Available from https://www.thehindu.com/news/national/armed-forces-told-to-forcefully-deal-with-chinese-aggression-along-lac/article31881949.ece.

[21] Murray, Shoon. 2018. "The “Rally-’Round-the-Flag” Phenomenon and the Diversionary Use of Force." In The Oxford Encyclopedia of Empirical International, ed. William R. Thompson. Oxford: Oxford University Press.

[22] Mitra, Devirupa. Modi's 'No Intrusion' by China Claim Contradicts India's Stand, Raises Multiple Questions The Wire, June 21, 2020. Available from https://thewire.in/security/modis-no-intrusion-by-china-claim-contradicts-indias-stand-raises-multiple-questions.

[23] 中华人民共和国外交部：《印度总理拉·甘地访问中国》，2000年11月7日，

https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/wjs_674919/2159_674923/t8980.shtml。

[24]中华人民共和国外交部：《中印领导人非正式会晤达成广泛共识》，2018年4月28日，

https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677220/xgxw_677226/t1555533.shtml。hai

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