上海“十四五”｜开放引领迈向创新引领要解决的几个重大问题

即将开启的“十四五”，是中国全面开启现代化建设新征程的第一个五年，也是中国第二个百年奋斗目标的第一个五年。同时，“十四五”也是形势前所未有复杂、重大机遇和重大挑战无比交织的五年。对上海而言，经过浦东开发开放以来30年的开放发展，“十四五”将进入第三次重大发展理念转型的关键阶段。

这次转型，决定了上海能否在新一轮科技和产业革命中勇立潮头、再创辉煌，决定了上海能否如期建成具有全球影响力的科技创新中心、并代表国家参与尖端科技创新竞争，决定了上海能否在激烈的城市发展竞争中挺进三甲，成为与伦敦、纽约相媲美的全球顶尖城市。

 “十四五”上海正处于第三次重大发展理念转型的关键阶段

建国以来，上海先后经历了两次重大发展理念转型。

第一次是建国初期，上海确立了工业强市发展理念。依靠解放前的工业基础（建国前上海工业一度占到全国的半壁江山），建国后上海迅速确立了全国工业重镇的地位，永久牌自行车、水仙牌冰箱、金星牌电视、凤凰牌缝纫机、上海牌手表等一批知名轻工业品牌打响全国、驰名中外。

第二次转型是上世纪90年代初，上海确立了开放引领发展理念。以浦东开发开放为标志，上海抓住面向世界开放机遇，充分发挥窗口渠道优势，率先承接国际高端资源要素导入，坚持以开放引领经济发展和城市提升，以开放倒逼各方面改革突破。30年间上海GDP增长近50倍，一跃进入国际化大都市行列。

当前，上海正处于第三次重大发展理念转型的关键阶段。这次转型，是从开放引领向创新引领转型。原因有二：

一是上海率先开放的优势已基本消失。中国开放战略布局已从沿海拓展到全国一盘棋，上海率先开放的红利已经不再。兄弟省市在扩大开放方面各出奇招、力度很大，部分省市如海南、深圳开放力度实际已超上海，西安、重庆、广西、云南等西部省市向西、向南开放也在加速推进，中国已呈全面、全方位开放格局。 

中国中西部省份对外开放战略和定位

二是开放引领发展的动力已明显弱化。全球进入百年变局，国际政治、贸易、投资格局深刻变革，逆全球化、贸易保护主义、投资壁垒等对中国“十四五”继续扩大开放形成重大挑战。开放带给上海的红利优势正加速弱化。中央适时提出“双循环”新发展格局，以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进。上海要着力打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，必须加速培育新的战略引领优势。

同时，全球新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，“十四五”将是重大技术加速突破、新兴产业加速崛起的黄金时期。兄弟省市已纷纷抢抓这轮重大机遇，加速战略布局。

北京依托首都人才优势、基础科学优势，加快建设具有全球影响力的科技创新中心；深圳以信息技术、生物医药为代表的科技创新产业迅速发展，涌现了华为、腾讯、华大基因、大疆无人机等一大批明星企业；浙江将数字经济作为“1号工程”，杭州全力打造数字经济第一城；苏州将生物医药产业作为决定城市命运的“1号产业”，集全市之力打造全球最有竞争力、最有影响力的产业地标；合肥已经成为全球产业链条最完整、发展速度最快、生产规模最大的新型平板显示产业基地之一，孕育了科大讯飞这样的智能语音技术行业巨头。

上海在这轮创新大潮中，起步不慢，但力度不够、魄力不足，在创新资源投入、创新型企业培育、创新型人才吸引、创新创业活力、创新创业环境营造方面，和深圳、杭州、北京等城市相比已不占优势，甚至部分领域已落后于兄弟省市。

在2019年胡润全球独角兽榜单种，上海47家，北京82家；上海每万人有效发明专利拥有量53.5件，仅为北京的四成；2019年底上海高新技术企业1.28万家，仅为北京的一半不到、深圳的70%；上海企业研发投入占全社会研发投入比重略高于60%，已落后于全国平均水平（70%），远低于深圳的92.6%；近三年上海引进留学回国人员数量仅为深圳的70%。更重要的是，这些数字差距还有逐步扩大趋势。

“十四五”时期，上海面对的不仅是追兵渐近，而是有可能在这轮创新大潮中被甩开的危险。如果不能奋起直追，在未来10-15年，上海很有可能被部分城市后发赶超，再度陷入上世纪80年代中后期产业老化、活力不足、发展路径不明的窘境。

面对科技革命的巨大浪潮和兄弟城市的竞先步伐，上海在重大发展战略上必须拿出足够勇气和魄力，推动第三次发展理念转型，从开放引领全面转向创新引领，将科技创新作为全面引领城市新一轮跨越发展的核心动能，充分发挥好上海的平台优势、科技优势、品牌优势、人才储备优势等，用10年左右时间，确立全国创新型城市领头羊地位，并进而向具有全球影响力的科技创新中心进军。

需要看到，要完成这种战略转型并不容易，原有开放引领发展的理念已经深入人心，对科技创新的战略性认识不足，沾沾自喜于近几年涌现的部分模式创新型企业，都有可能影响对创新引领战略转型重要性、迫切性的认识。

而过于强调制度规则刚性、科技创新体制固化、创新型人才管理僵化、产学研链条没有充分打通，都有可能成为全面实施创新引领战略的阻力和障碍。

要实现新的战略性优势，必须要有壮士断腕、破釜沉舟的决心和意志，统一思想、凝聚共识，全面提升对科技创新战略重要性的认识，全力破除阻碍科技创新、阻碍创新成果转化、阻碍创新人才流动、阻碍创新型企业成长的重大体制机制瓶颈。

 “十四五”上海实现第三次发展理念转型需要明确的几个重大问题

 所谓重大问题，是指那些事关上海长远发展、需要大视野认清、大魄力推动，甚至可以从根本上改变上海这座城市基因的问题。“十四五”时期，上海要着力解决好如下几个重大问题：

（一）以有限政府理念深化管理体制改革，为市场主体发挥作用留出足够空间

企业的成长、市场力量的发挥，很大程度上取决于政府公权力的边界和使用。2000年以来，上海政府自身建设先后提出过“服务、责任、法治、廉洁政府”、法治政府、“服务、法治、创新、廉洁政府”等一系列政府发展理念，有力推动了政府治理体系和治理能力现代化。

目前，政府在资源配置中的权力仍然较大，在不同所有制之间的倾向性差异仍然比较明显，不利于充分激发市场活力，促进市场公平。面对“十四五”上海向创新理念转型需求，需要更加尊重市场规律、更充分发挥市场在资源配置中的主导作用，适当约束政府公权力运用。推动政府核心职责向做好公共服务、维护市场公平、纠正市场失灵转变。

同时，这几年国家大力推进简政放权，越来越多的公权力事项下放或交给市场，中国包办一切的“全能政府”正在向职责边界清晰的“有限政府”转变。为此，建议“十四五”上海率先提出“有限政府”的核心理念，并以有限政府引领法治政府、服务政府、廉洁政府建设。

具体要做到“四个有限”：

一是有限空间。进一步明确政府和市场的权力边界，以政府的有限空间换取市场的无限空间。

二是有限权力。继续优化政府公权力事项清单，凡是市场能够更好发挥作用的权力事项，“十四五”期间应交给市场来承接，政府做好监督。

三是有限成本。在财政压力日益加大背景下，进一步强化政府支出的成本意识，避免大包大揽式支出，重大支出项目须报人大批准，推进支出透明化。

四是有限责任。政府明确应该肩负的责任事项，不轻易进行责任托底。

有限政府和有为政府并不矛盾，只有压缩权力边界，才能在有限范围内、聚焦资源，更好地实现有为。

（二）以壮士断腕意志推进产业升级，聚焦核心产业全面发力

上海自上世纪90年代以来确立了钢铁、汽车、石化、成套设备、电子信息、生物医药六大重点工业行业，近10年这六大重点工业行业年均增速仅为4%，其中钢铁负增长，石化、电子信息接近零增长。

钢铁、石化行业潜力和本土发展空间均受到较大限制；电子信息产业受土地、劳动力成本限制，产能外移趋势明显；生物医药产业近五年年均增速仅为6.5%，占全国比重从2000年的1/10已下降到1/40，产业规模体量先后被北京、苏州反超。集成电路、航空航天、人工智能、大数据等新兴产业尚未成长为引领上海产业发展的生力军，距离成为产业支撑的主力军为时尚早。

“十四五”时期，必须以壮士断腕决心和意志，在产业转型和聚焦突破方面下大力气。舍得放弃传统产业的GDP，加快钢铁、石化等重工业向高端升级、产能转移，腾出宝贵土地资源用于新兴产业培育。瞄准国际趋势、国家战略、上海优势，重点聚焦生物医药、人工智能、集成电路、航空航天四大产业， 以突破“卡脖子”瓶颈、加速产业化为导向，集全市之力聚焦突破。

生物医药产业要充分发挥上海研发能力强、国际化团队比重高等优势，重点补好成果在地转化率不高、财力支持不足两个短板，推动更多成果加速在地产业化。

人工智能产业正处于发展风口，且对其他产业支撑性强，建议作为上海的“1号产业”重点主攻，补齐产业链，完善产业生态，积极推进人工智能在城市管理、研发设计、金融、医疗等领域应用，加快培育一批人工智能头部企业。

集成电路产业是中国需要重点突破的关键领域之一。上海拥有中芯国际、上海微电子等一批优质企业，要代表国家重点突破“卡脖子”领域，特别是在芯片研发设计、10nm以下生产工艺，EDA软件、光刻机、离子注入机等工具和设备，以及高端硅晶片、高端光刻胶、抛光液等高端材料领域，积极扶持培育一批集成电路龙头企业。

航空航天产业，上海拥有明显优势和基础，以中国商飞为龙头的一批航空航天企业正加速进入国际航空航天市场，但关键组件和系统均依赖进口，需要着力加强对供应链的整合控制能力。

（三）以破釜沉舟决心推进所有制改革，牢固确立民企创新主体地位

中国的科技创新主体，已经从国企、国有科研院所为主导，转向量大面广的民营企业。特别是以华为、阿里、腾讯等为代表的企业，已经成为引领中国发展的生力军甚至主力军。

上海民营经济占比10年来始终徘徊在1/4左右。2019年中国民营企业500强，上海仅15家，低于北京的17家、深圳的28家、杭州的36家。近年来虽涌现了拼多多、B站等一批新经济头部企业，但在数量、体量上与北广深杭等城市仍有不小差距。

“十四五”时期，必须在所有制改革方面迈出实质性步伐。加快推进国企混合所有制改革。对非事关国计民生的行业，在确保相对控股地位的前提下，稳步降低国资持股比例，积极引入各类资本特别是民间资本。

推动创新资源市场化配置，大幅增加向民营创新型企业配置比重，推动一批有潜力的民营创新型企业快速发展壮大。建立更加科学透明的创新资源配置市场化机制，鼓励科技型行业协会等社会组织开展对高新技术企业认定的辅导、咨询、培训。确立中介机构、科技服务机构在创新资源中的关键作用，发挥好专家在创新资源配置中的决策作用，减少政府干预。

（四）以不拘一格精神加速人才集聚，全力营造创新创业活跃生态

2019年，全国超过170个城市发布人才政策，“抢人大战”愈演愈烈。上海受超大城市人口容量上限限制，在引进人才方面存在明显“掣肘”，难以像其他城市一样放开人才落户。2019年全国主要城市人口增量，杭州以55.4万排名第1，深圳以41.2万排名第2、广州以40.1万排名第3，上海以4.36万排15名。

但实际上，上海这座城市对人才的吸引力很强，《中国城市人才吸引力排名》显示，上海自2017年起已连续三年成为最具人才吸引力的城市。要充分发挥上海城市吸引力效应，克服户籍指标“掣肘”，在“抢人大战”中不拘一格全力吸引人才。

一是进一步放宽人才认定标准。将收入、社会影响力等纳入衡量标准，优化紧缺急需专业目录覆盖范围，将电商、大数据、云计算、人工智能等领域纳入目录，适当扩大养老、医护、社工、中小学教师等公共服务领域优秀人才引进比重。

二是用足用好居住证政策。充分用好人才类居住证政策，进一步便利化居住证办理审核流程，大幅提高通过人才类居住证引进国内外优秀人才数量。

三是创造条件鼓励人才流动。进一步加大鼓励科研人员离岗创业力度，加强技术人才的创业辅导和支持。提高专业技术人员成果转化收益分享比例，研发团队所得不低于80%。

四是培养一流企业家群体。以战略型、创新型、高素质企业家为重点，实施“卓越企业家工程”。大力弘扬企业家精神，发掘沪商文化，培育“新沪商”品牌；实施“企业家培训工程”，开展上海优秀企业家评选，把上海打造成为“卓越企业家之都”、全国优秀企业家的竞技舞台。

中国正在从开放经济时代走向创新经济时代。开放只需要政府敞开胸怀，它会倒逼改革，推动发展，带来活力；而创新则需要政府放低姿态，它要求尊重市场、尊重企业、尊重企业家。企业和企业家是舞台的主角，政府成为幕后的搭台人、服务员，让企业蓬勃成长，让企业家大放异彩。

上世纪90年代，面对全球产业转移浪潮，上海依靠浦东开发开放，一跃占到中国开放最前沿，在承接国际产业、技术、人才转移中获得先发优势。

而今，面对全球新一轮科技革命和产业变革浪潮，上海需要从“外生性增长”转向“内生性发展”，全力实施科技创新引领发展的重大战略，勇敢肩负起中国创新型强国建设的首位责任，在科技创新中加速产业迭代、动力重塑和城市功能提升，成为中国科技创新的强大引擎、创新型产业的标杆高地。

[作者任新建系华略智库创始合伙人，本文首发于华略创智（ID：HUALUETT），原题：“从开放引领走向创新引领：‘十四五’上海发展理念转型思考”。澎湃新闻经授权刊发]