环保督察期间毁林举报较多，专家：林草系统行政执法有待加强

近日，国家林业和草原局在其官网公开了最新一批中央生态环境保护督察组进驻期间群众信访举报转办件的查处情况，在已转办查处且属实的举报件中，毁林采石、毁林修路、毁林建别墅等不同类型的毁林案件数量较多。

9月19日，北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，客观而言，林草部门主管的地类范围很宽，包括林地、草地和湿地，在土地开发建设惯性巨大而耕地保护趋紧的当下，林草部门监管任务重、社会压力大，其主管的领域很容易成为违法的高发地。

杨朝霞说，主观而言，基层林草部门的法治意识还不是很强，执法不作为的情况比较多，“以罚代刑”的情形也不少，特别是许多案件罚款后没有按照法律要求组织修复植被或恢复林业生产条件等，履职不充分、不彻底的情况比较普遍。

对此，杨朝霞建议，林草系统要加强《森林法》等法律知识的普及，提高林草执法人员的法治意识；国家要重视林草系统执法机构和执法能力的建设，从机构建设和人员编制上予以保障；此外，林草系统自身也要加强执法“大练兵”，搞好执法培训，全面提升执法能力。

当前毁林、占用林地案件多涉及企业甚至有关部门

近日，澎湃新闻报道了多起中央第七生态环境保护督察组进驻国家林业和草原局开展生态环境保护督察期间接到的群众来信来电举报案件，在已经查实的案件中，涉及毁林的案件居多。

例如，有公众举报反映，福建省漳州市东山县沿海地区鲍鱼养殖产业造成林地破坏，多次向当地有关部门反映，但未收到回复。举报件经督察组转办后，经调查，群众举报内容属实，经东山县全面排查，共核实发现鲍鱼养殖破坏林地33起，涉及林地面积6.9946公顷。

另一起举报件显示，有群众反映内蒙古赤峰市林西县政府在建设东山扶贫产业园过程中，征占了200亩左右的林地，毁坏了林地中已成林的杏树和樟子松，征占林地过程中没有公示，林西县森林公安局目前只处理了其中十几亩地，剩余的毁坏林地未处理。

经调查核实，林西县政府在建设东山扶贫产业园过程中，存在未批先占和毁林问题，情况基本属实。经查，征占的3.2亩土地属于擅自改变林地用途，其中0.1亩在举报人承包林地范围内，因铺设浇树管道造成毁坏举报人承包林地范围内林木1826株，面积15.3亩。

7月20日，林西县森林公安局分别对违法主体擅自改变林地用途和毁坏林地等行为进行林业行政处罚，责令缴纳罚款21344元，补种毁坏林木3倍共5478株的树木，责令2021年1月20日前补种完毕。

目前违法主体已缴纳罚款，对管线全部填埋，平整，已完成恢复造林15.3亩，树木补种，但违法占用林地问题还未得到解决。

对于上述多起毁林信访案件，中国人民大学法学院教授周珂在接受澎湃新闻采访时指出，与以往相比，当前毁林、占用林地等违法行为的一个重要特点是，违法者往往不是简单的个人违法行为，而是企业甚至有关部门的违法行为，包括以各种名义规避法律，出现毁林和占用林地行为、违法批准建设项目等执法犯法行为等。这类违法行为比个人乱砍滥伐后果要严重得多，处理难度也大得多。

“长期以来，我国刑法设计的有关破坏森林的犯罪和刑罚主要是针对个人，而在立法上对法人和行政管理者的违法行为针对性的设计不够，给违法者有可乘之机。这些法人犯罪行为往往伴随着能够给当地带来一定的经济增长或者为寻租行为带来非法利益，因而在处理时也往往会网开一面，经常以工作失误为借口，甚至可以通过不正当手段使违法行为变更为合法行为，逃避法律的制裁。”周珂说。

环境行政公益诉讼一审案件中涉林案件占比大

杨朝霞等人通过对裁判文书网公开的2019年的127份环境行政公益诉讼裁判文书进行梳理和剖析发现，104份一审案件中，涉林案件有24例，占比最多，达23.08%。

杨朝霞在接受澎湃新闻采访时说，无论是从公开的判决文书还是此次中央生态环境保护督察群众的举报信件来看，破坏林地的类型很多，有的是毁林私人建住房，有的是搞房地产开发建别墅，有的是建产业园占地，另外还有采矿采石毁林的，总体来说工业开发和房地产开发毁林占地的现象比较普遍。

究其原因，杨朝霞认为，客观而言，林草部门主管的地类范围很宽，包括48亿亩林地、60亿亩草地和8亿亩湿地，在土地开发建设惯性巨大而耕地保护趋紧的当下，林草部门监管任务重、社会压力大，其主管的领域很容易成为违法的高发地。

他还表示，主观而言，基层林草部门的法治意识还不是很强，执法不作为的情况比较多，“以罚代刑”的情形也不少，特别是许多案件罚款后没有按照法律要求组织修复植被或恢复林业生产条件等，履职不充分、不彻底的情况比较普遍。

杨朝霞还指出，从能力建设方面看，国家机构改革后，森林公安转隶到地方公安系统，一些基层林草部门却没有建立相应的执法机构和队伍，即便有机构有队伍也存在执法能力不足的问题，甚至部分基层林草部门被自然资源部门兼并，林草执法就更加弱化了。

为改变这一现状，周珂建议，在立法上要有针对性，有必要对法人犯罪加重处罚；在司法上要重视毁林新型案件的审理，通过典型案例弥补立法的不足并对这类违法行为予以警示；此外要重视环境公益诉讼的功能，包括检察机关和环保组织都要关注这类案件，通过法治坚决扭转这类违法行为的蔓延之势。

杨朝霞则建议，林草系统要加强《森林法》等法律知识的普及，提高林草执法人员的法治意识；国家要重视林草系统执法机构和执法能力的建设，从机构建设和人员编制上予以保障；此外，林草系统自身也要加强执法“大练兵”，搞好执法培训，全面提升执法能力。

杨朝霞认为，要加强对行政权力的监督。一方面可以通过提起行政公益诉讼，促使林草系统依法履职。另一方面，中央生态环境保护督察制度要求“党政同责”“一岗双责”，它作为一种适合中国国情、体现中国智慧的重在“督政”的新型制度，也能在较短时间内督促解决目前林草执法存在的紧迫问题。