世界城市抗疫经济③ | 战疫中的“战役”：日本内阁与东京市的抗疫经济政策博弈

【编者按】

自新冠疫情暴发以来，世界各国主要城市均制定实施了疫情防控和经济恢复的相关政策措施。本系列专题聚焦于伦敦、悉尼、东京、曼谷、新加坡等五大城市的抗疫经济政策的制定实施，成败得失，并提出其对中国城市战疫经济的启示和相关建议。

自新冠疫情暴发后，日本内阁与东京市均遵循疫中的“紧急援助”与疫后的“刺激需求”的“两步走”规划。依此规划，政府施行一系列防疫病促经济（以下简称“防疫促经”）措施。这一系列措施在实施过程中也凝聚成三大经验，同时暴露出三大问题，对其进行研究和学习，有利于我国今后防疫促经政策工作的制定和实施。 

一、内阁与东京防疫促经施策的内容

东京市施行的防疫促经施策是内阁颁布的总体政策与市政府施行的具体措施的结合，因此阐述东京市推动疫后经济复苏的举措要兼顾内阁与市政府两方出台的政策措施。实际上，自日本疫情大范围蔓延后，4月7日日本内阁颁布“紧急经济对策”。其中提出抗疫促经的“两步走”规划，第一步是疫中的“紧急援助”阶段，第二步是疫后的“激发需求”阶段。前者重在确保就业、维持企业运行和家庭生计，而后者则要求“举官民之力恢复经济活动”并“构建坚韧经济结构”。6月后，日本疫情趋向好转，内阁宣布开展名为“Go To Travel”（去旅行）的旅游消费减免措施。上述内容为日本全国的防疫促经工作确定了根本方针。东京市制定的政策也体现出“两步”策略。4月10日，东京市号召市内部分商业服务设施于4月16日-5月6日间停业，响应号召的企业机构将得到政府支付的“防控合作金”，东京市还对因疫情而陷于经营困难的部分企业提供资金补助。6月，东京市又极力推动“Go To Travel”计划的实施，意图以此提振当地消费。

二、防疫促经施策中凝聚的经验

（一）倾听企业心声，兼顾社会各方利益诉求。在政策策划与施行的过程中，内阁与东京市政府听取企业，尤其是中小企业代表反馈的意见，力求避免防控疫情措施对企业生产经营的过度干扰。4-7月间，小池百合子多次与经济产业界人士会商。经产人士反映，中小企业目前几近极限，如果政府限制商业活动，则恐难免导致企业的大量停业和破产，以致使国家经济趋于衰落。这一定程度上促使小池在抗疫问题上的态度由以严控疫情为主到以恢复经济为主的转变。

（二）财政救济与税收、消费减免并行，提振民众消费。在实施大笔财政救济的同时，内阁与东京市政府也着力进行税负减免。其中包括，对因政府新冠疫情应对措施而陷入亏损的企业，将返还其截至上年度缴纳的部分企业所得税。允许经营恶化的企业延后一年支付税款和社会保险费。“Go To Travel”计划也规定，日本国民或具有长期居留资格的人在全国范围内政府指定的旅店等场所消费，其费用的50%由政府负担。此外，也可在购买旅游商品、预约餐厅和购买活动门票时获得折扣和积分，这有利于降低中小企业负担，提振民众消费。值得注意的是，救济与减税结合有利于避免单纯实施救济而带来的弊端，即很多收入较低的民众往往将救济款存下而不消费。另外，其中的消费减免措施，实际上是政府在部分地为民众消费“报销”，这更有助于诱导民众把握良机，进行消费。

（三）采取软性的优惠引导，节制硬性行政命令的实施。东京市政府实施的财政救济措施中，只建议部分客流量较大的商户停业，而对其他商户则力图维持其正常的营业。具体地，东京市政府号召，网吧等娱乐场所应完全停业。餐馆等衣食服务业企业的营业时间由24小时缩短为5点-20点，此时段之外的销售可采取打包和外卖方式。政府还鼓励餐馆改建成外卖店，向改建的业主提供100万日元建设补助。而不在停业建议范围内的服务业企业，如美容院和理发店等，即使自主停业也无法得到“合作金”。可见，政府并未采取“一刀切”式地行政命令措施，而是以较为“软性”的优惠待遇加以“利诱”，促使企业自主配合政府号召，这最大程度上避免了因强制性的行政指令措施而导致的民怨，维护了社会稳定的大局。

三、防疫促经施策中暴露的问题

（一）防控疫情与复兴经济孰先孰后。4-8月间内阁与东京市政府施策始终存在“防控疫情”与“复兴经济”间的摇摆。4月疫情暴发初期，日本内阁力求避免抗疫措施干预经济运行，力主放宽对企业经营活动的限制，但东京市政府却强烈要求实施大范围的商户停业要求。6月后，日本疫情总体趋于缓和，日本内阁遂降低防控级别。不过，以东京红灯区为中心的地带却开始出现小范围的疫情反弹，而东京市政府一心只顾重振经济，全然不顾疫情风险，致使东京疫情于7月后迅速扩散。日本内阁遂下令将东京排除出“Go To Travel”消费刺激计划之外，这遭遇到东京市政府的强烈反对，以致内阁与东京市政府间出现公开的相互攻讦。总之，内阁与东京市两方均未能在治理疫情措施与复兴经济措施的先后缓急问题上达成共识。

（二）财政救济与财政平衡孰重孰轻。为了在防控疫情的同时最大限度地维护提振经济发展，内阁与东京市政府都“不惜血本”开出大规模经济刺激计划。其中，内阁措施包括：向因疫情而收入减少的家庭发放30万日元现金；对收入减半的中小企业和个体户分别发放最多200万日元和最多100万日元的救济款，并允许其延后一年支付税款和社会保险费；向所有国民一律发放10万日元补偿款。为此，日本国会通过总额108万亿日元（约合人民币7万亿元，占日本GDP的20%）的史上最大规模的经济刺激计划。东京市则向响应政府号召而停业的商户给予最大50万日元的补偿款。为此，东京市通过总额逾8000亿日元的财政预算案，直至5月这一预算案更被扩张至1万亿日元。上述措施很快造成日本国家和东京市的财政巨耗。首相官邸人士指出：“如果依此计划加以补偿，恐怕财政将破产”。而东京市财政储备资金也迅速由2019年末的807亿日元锐减近9成，几近告罄，不得不考虑出卖政府地产弥补资金不足。总之，内阁与东京市两方均大搞巨额财政救济政策，致使政府财政失衡，进而陷于极度紧张，以致最终削弱了进一步实施救济的能力。

（三）中央原则性与地方灵活性如何兼顾。内阁虽然制定了抗疫促经的总体方针，但地方却“各自为政”，尤其“财大气粗”的东京市更是屡次与内阁“唱对台戏”。4月间，东京市力求内阁实施大规模停业，7月又力主参与“Go To Travel”计划。7月6日，东京市长小池百合子在与内阁高官通话时，无视东京疫情反弹的现状，一味强调“疫情并未在市内扩散”，因此不应进一步取消东京及周边省市人员流动的限制政策。总之，中央的内阁与地方的东京市间的政策分歧始终不断。这一点一方面源于日本地方分权的国家体制，另一方面又与执掌内阁的自民党安倍晋三政权和主控东京市政府的希望党的小池百合子间围绕下一任首相大位的角逐争端相关。这很大程度上造成了日本在抗疫促经工作上的“动乱不灵”和“混乱无序”。

四、内阁与东京防疫促经施策的启示

（一）把握防疫“常态化”现实，沉着应对可能出现的疫情反弹。虽然存在一定的摇摆，但日本内阁和东京市政府在政策制定中始终兼顾防控疫情与经济复兴两方面的要求，并未因疫情的二次反弹而忽视经济复兴工作的大局。而目下疫情的长期化发展，尤其6-7月间东京、北京疫情二次的暴发说明，今后疫情或将时有反弹，疫情防控的常态化势在必然。但同时，疫情出现大爆发的可能性较小，疫情规模将总体可控。因此，今后的施政重点适宜向经济复兴方向倾斜。以上内容给予我们的启示是：

1、各级管理部门在遭遇疫情反弹时，要沉着冷静，制定出台措施应保持疫情防控、经济发展、百姓生活三者间的平衡；

2、组织由疫情学者、经济学者共同参与的专家咨询会议，听取其意见，进而更科学、适度地制定政策，尤其注意把握抗疫措施的“火候”和“分寸”；

3、组织企业界代表参加的听证会，广泛听取企业，尤其是中小企业的诉求。

（二）实施包括税负、消费减免的多种措施，提振消费市场。日本政府推行的企业税负减免、“go to travel”消费减免措施极大地拉动了日本民众消费的热潮。因此，我国亦可推出适宜的税负、消费减免措施。这给予我们的启示是：

1、实施更大程度的企业所得税减免；

2、进一步提高个税起征点；

3、政府可按照一定比例，适当对民众在便利店、餐馆等服务机构的消费加以负担补偿；

4、与支付宝、微信等网络支付平台合作，开展消费抽奖活动；

5、推动实体店商户开设网上销售平台，政府可对转营网上平台的实体店商户提供技术指导和财政补贴；

6、搞活民间传统集市、早市、夜市等市场，让商业交易活动在大城小县的街道路口“处处开花”。

（三）优化施政手法，促进行政文明化、人性化。日本政府注重以政策优惠措施等软性手段诱导商户响应政府号召，这一点也值得我国借鉴。在防控疫情的过程中，难免会妨碍民众的正常生活生产活动，如不注意优化施政手法，则恐导致民众的不满情绪。这给予我们的启示是：

1、制定全国通用的健康码。各地政府机关、单位应承认全国健康码的效力，不得再设立本地健康码或本单位、企业健康码；

2、对不太能熟练使用手机的老年人，应准许其凭地方机构健康证明通行；

3、海外归国人员在下飞机的当地进行14天隔离，然后前往国内其他地区时，其他地区机关不得强制归国人员进行二次隔离；

4、学校在实施“闭环”管理的过程中应照顾学生需求，在学生拥有正当理由和事由时准许其外出，或者给予学生一段时间内自由外出一次的机会。

（作者：徐传博，北京大学区域与国别研究院博士后。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）