长三角议事厅｜上海制造业高技能人才发展问题及对策建议

随着中国经济社会发展进入新常态时期，经济与科技发展需求的改变必将产生技能型人才的结构性变革，增强高技能人才有效供给能力成为中国制造业发展与转型升级不可回避的问题。

自2014年开始，中国就加大了技能型人才的培养力度。2019年，国家多部委联合制定《国家产教融合建设试点实施方案》，推进了技能型人才资源的供给侧结构性改革；国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》，提出到2021年底技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上。

虽然上海与改造提升传统优势制造业相适应的技能型人才队伍正在壮大，也依托职业教育培养基地广泛开展了技能型人才的社会培训工作，但总体而言，重点产业高技能人才仍然十分短缺，特别是在一些关键制造环节上，人才缺口显著；应对未来智能化生产环节的技能型人才的比重还有待提高。

上海高技能人才发展存在的主要问题

比重偏低、增长缓慢

截至2019年8月，上海全市高技能人才占技能劳动者比例为33.0%，距离2010年《上海市中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》定下的至2020年高技能人才占技能劳动者46.0%的发展目标相去甚远。从增长情况看，近年来上海高技能人才的增速放缓，2016-2019年，年增长率不足1%。这导致了高技能人才的市场供需矛盾突出，造成了外贸接单种类限制与图纸产品化困难。

发展波动显著

高技能人才由于专业度高、就业应用领域较窄，受行业景气度波动影响较大。2019年，受汽车、船舶、装备等重型制造行业不景气、产品价格走低、成本压力增大的影响，叠加2020年全球新冠疫情的因素，精密制造类行业高技能人才的流失率偏高。以船舶行业为例，平均流失率达15%，高于传统制造业5%的流失率。

薪资待遇偏低

2018年，上海技能人才的工资略高于当年全市职工平均工资15%；高技能人才的工资约高于全市职工平均工资的50%。但低位数工资仍大幅低于全市职工平均工资，主要表现为基本工资低，奖金与津贴、补贴少。这造成了两个结果：一是在一些关键岗位上难以留住技能型人才；二是行业内高技能人才的后备力量规模受限。

学科培养体系不完善

首先表现为双师型教师比例偏低，以学历评价为导向的教师招聘制度导致教师缺乏企业工作经验；实训教师则缺乏教育教学理论研究。这直接导致产教融合效果差，校企合作无法深入开展。其次，生源质量参差不齐，学生普遍理论知识的理解能力较差，学习积极性不高，不仅教与学的矛盾较为突出，实训教学质量也无法得到保障。再次，课程体系照搬本科教育的学科体系，理论课程重原理轻应用；专业理论科目与实训项目分开进行教授与考核，实训获得与行业实际要求之间差距过大。

与制造业转型衔接不够

随着传统制造业面临从手动、半自动到自动化和智能的全面转型升级，智能化生产对高技能人才的数量与质量提出了更高的要求。目前上海高技能人才队伍的专业结构与产业结构尚不匹配，人才继续培养方案滞后于产业发展现状，高技能人才的职业能力与企业新工种、新岗位需求出现脱节，面临行业发展困难和企业招工困难两难境地。

政策亟待完善

一是表现为高技术人才发展的职业资格获取、激励与评价、社会地位提升、经费投入、院企合作的政策缺乏整合。例如，积分落户政策与对部分高技能人才落户的教育背景、职业资格、社会保障缴纳“硬性条件”限制。二是过多重视工资待遇，忽视家庭地位、社会尊重程度等隐性待遇。三是忽视市域范围内不同新城、产业园区的制造功能定位，在引进高技术人才时采取了大一统的全市统一政策等。

对策建议

建立产教融合现代职业教育体系

推进“产业链-创新链-教育链-人才链”的“四链贯通”，深化高等教育供给侧改革，发挥大学在科技和产技术进步的策源作用。形成从中职到专业学位研究生各学段的衔接体系，促进地方本科院校转型为应用技术大学，营造跨部门联动和深度融合的制度环境。

在政策配给上，对于国家“双一流”部属高校，采取1：1配套支持；对于普通国家公办高校，安排资金重点建设；对于地方公办高校，建设高水平产教融合大学和学科试点；对于市属公办应用技术型本科院校，进行高水平应用技术型高校建设试点。

建立多重标准高技能人才认定体系

打破当前高技能人才认定的“职级原则”和“证书认定办法”，建立多重认定标准体系，以适应科学技术快速进步、产业结构深刻调整、新兴行业不断涌现的发展需求。主要做法是降低门槛和放宽条件：如，将不具有高等级职业技能证书、但收入水平高于全市职工收入平均水平一定比例的技能型人才，认定为高技能人才；扩大高技能人才在经适房、廉租房等保障性房屋租赁、购买方面的权益。

打通高技能人才就业管道

就业率和就业待遇是高技能人才发展好坏的检验棒。一是结合“双创”要求，规划重大公共投资，进行技能型人才培训、使用的生态系统建设，拓宽技能型职业的就业通道，避免过大的机会差距与行业待遇不平等。二是加大对转型产业技能型员工的密集、新兴职业导向的技术培训，以帮助其在新的制造领域找到工作。三是通过校企伙伴关系网络，开发职业技能青年就业计划，增加技术学徒的带薪实习机会。

推进职业技能培训立法

制定上海职业技能培训地方性法规，将职业技能教育、职业技能培训、终身学习贯穿始终，构建终身职业培训体系。建立企业职工培训刚性约束制度，实行技能培训与考核评价、工资待遇相结合的激励机制；加强职业技能培训市场化、社会化、多元化改革的制度性规范，打通上至高等学校、下至义务教育的职校教育发展通道。

完善技能人才培养体系建设

在师资队伍上，打造跨校企的“双师型”专业教学团队。重点引进具有企业背景及工作业绩的教师资源，鼓励企业技术专家兼职教学，在企业内部设立“技能大师工作室”；实施专-兼职教师教育培养培训工程，加强教师的企业研修锻炼。

在课程设置上，打破传统学科性课程结构，将操作方法、设备、工艺等相关基本知识和技能在企业典型的生产项目和培训项目中实现；由易到难构建项目引领、能力递进的课程体系。

建立多元化技能人才评价方式

实行“一企一策”、“一岗一策”评价模式，打破身份、学历、资历限制，创新技能人才评价方式，扩大企业评价自主权，为企业量身定制技能人才。引导和支持行业和社会组织开展职业技能自主评价，加快建立以职业能力为基础、以工作业绩为导向、注重职业道德和职业知识水平、行业自主评价与社会认可相结合的技能人才评价体系。改革企业人事管理和工人劳动管理相区分的双轨管理体制，实行统一的人力资源管理制度。打通国家职业资格等级或职业技能等级与专业技术职务之间界限，实现有效衔接。

鼓励龙头制造企业自办职校

鉴于学校培养技能型人才（更重教育的全面性与公平性）与企业培养技能型人才（以企业中短期盈利为要务）在出发点上存在较大差异，“校中有企”比“企中有校”门槛更高，应避免以传统的教育模式来办职业教育，建议恢复具有雄厚资金、人才、技术能力的龙头型制造企业的职业教育办学权，将“师徒教学”制度化，以保证人才培养的高效化和企业利润的最大化。

提高制造业高技能人才待遇

提高技能型人才收入水平。推进企业工资集体协商制度，定期发布企业技能人才市场工资价位；鼓励企业建立技能人才特点的工资分配制度、补助性津贴制度和技能人才工资正常增长机制；鼓励企业实行高技能领军人才年薪制和股权激励、设立高技能人才特聘岗位津贴、带徒津贴等。

在非收入待遇方面，鼓励政府部门、行业协会、企业共同探索人才公寓购（租）房补贴模式；采取积分制和加分制解决高技能人才的落户和住房问题；在外来高技能人才的子女接受义务教育方面予以政策倾斜；对经济结构调整中出现困难的企业，保障高技能人才稳定就业。

（作者林兰系上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员）

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